近年来，慈善事业立法受到社会各界的广泛关注，成为两会代表、委员热议的话题。2013年，慈善事业法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。那么，万众瞩目的慈善事业立法时间表是怎样的？立法将秉承哪些原则，解决哪些问题？带着这些社会高度关注的问题，本报记者专访了长期关注并研究慈善事业，曾领衔提出制定慈善事业法议案的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学教授郑功成。
法律的制定步伐将明显加快
记者：据报道，2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。那么，这份时间表究竟是什么样的？有没有可能在今年内提上审议议程？
郑功成：慈善事业的发展急切需要法律规范，这是管理部门、慈善组织与公众的广泛共识。在这样的背景下，全国人大常委会将制定慈善事业法列入立法规划一类项目，现已成立了法律草案起草领导小组，由全国人大内务司法委员会主任委员马担任组长，领导小组成员来自全国人大内务司法委员会和民政部。
根据初步计划，今年的主要工作任务是开展广泛调研，召开专题会议，在充分调研与听取各方意见的基础上，借鉴国外慈善事业发展的经验，争取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但还不可能提交全国人大常委会审议。如果进展顺利，预计2015年上半年可以提交审议，即进入正式立法程序。此次明确由全国人大牵头承担法律草案起草任务，并有了初步的时间表与路线图，是我国慈善事业法制建设的一大进展，它意味着法律的制定步伐将明显加快。一旦慈善事业法顺利制定并实施，一定会开启我国慈善事业发展的新时代。
慈善应成为装在“玻璃瓶”中的事业
记者：慈善事业法的立法原则有哪些？要重点解决哪些问题？
郑功成：我个人认为，慈善事业立法应当体现出如下原则精神：一是公益原则。即慈善事业应当是基于并促进、实现社会公益的事业。二是平等自愿原则。即慈善机构与捐赠人之间要体现平等自愿原则，不仅应当禁止强捐、索捐、变相摊派等行为，而且需要尊重捐赠者的意愿；同时，慈善机构、捐赠人与受助人之间也要体现平等自愿原则，不得歧视受助者，不得变相要求受助者付出人格尊严等代价。平等体现的是社会文明进步，自愿体现的是这一事业的社会性、助他性。三是公开透明原则。即慈善事业的运行必须做到信息公开、运行透明，包括资金的来源与去向，都应当能够向社会公布并接受社会监督，慈善事业应当成为装在“玻璃瓶”中的事业，这是确保这一事业不因暗箱操作而扭曲、异化的保证。四是严格自律与有效监督原则。一方面，慈善事业的生命力在于慈善组织及其活动的社会公信力，它需要有严格的自律机制；另一方面，还需要有效监督，包括政府监管部门的依法监管、司法机关的司法监管，以及包括公众、媒体等在内的社会监督。如果慈善事业立法能够体现出这些原则，则必定能够给慈善事业的健康、持续发展提供具体的法律依据。
慈善事业立法需要解决的关键问题，我认为应当包括如下几个方面：一是慈善事业的法律界定，对哪些社会事业可以纳入慈善事业并享受相应的政策优惠，应当有清晰的界定。二是慈善组织的法律地位和运行规范，需要确立其独立法人地位以及基本行为规范，为慈善组织的成立及运行提供法律依据。三是慈善事业的监管机制，包括行政、司法与社会监督机构需要明确。四是慈善事业的财政税收政策规范，即对政府将以何种政策来支持慈善事业的发展，法律应当给予明确。五是法律责任，即慈善组织、捐赠者、受助者乃至监管机构的责任是什么，对自己的行为应当承担什么样的法律后果，以及对非法募捐、欺诈性捐赠等违法行为的处置，均应 有相应的法律条文进行规范。
当然，这仅仅是我个人的一些初步考虑，能否上升到法律规范，还需要进一步研讨，以达成最大共识。
立法并不全是在白纸上写字
记者：慈善事业立法前期都做了哪些工作？调研取得了哪些成果？
郑功成：在我的印象中，对慈善事业立法的讨论应当是10年前就开始了。民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法，其间还数易其稿，2008年底曾将草案提交国务院法制办，这是政府系统内部的立法程序。但因社会各界的分歧较大，争议颇多，最终未能完成国务院系统内的立法程序，从而并未提交全国人大常委会审议。近年来，为慈善事业立法的呼声日高，第十二届全国人大常委会顺应民意，将其列为第一类立法项目即优先考虑立法的项目。这是一个基本的进程。
应当说，我国制定慈善事业法已经具备了相应的基础。1999年6月，第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通过的《中华人民共和国企业所得税法》明确提出，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。而作为主管部门的民政部早已进行过相关立法工作，还有一些地方立法机关也率先制定了一批地方性慈善事业法规，如江苏、湖南制定了当地的慈善事业法规。全国人大内务司法委员会亦作过慈善事业立法的专题调研，2013年5月还派出考察组到德国、法国专题调研其慈善事业立法情况。所有这些，都为制定慈善事业法奠定了较好的基础。因此，制定慈善事业法并不完全是在白纸上写字。
记者：慈善事业立法将怎样贯彻科学立法、民主立法的精神，吸纳各方面的意见？
郑功成：科学立法、民主立法是本届全国人大常委会的立法原则，张德江委员长一再要求要把提高立法质量摆在更加突出的位置，完善立法工作机制和方式，要求增强法律的可执行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。为此，全国人大常委会确立了一些机制，包括重视立法前的专题调研，将一审、二审后的法律草案向社会公布以广泛征求意见，还有进行立法前与法律草案正式表决前的立法评估，均是为了更广泛地吸取意见，保证法律的质量。
慈善事业立法无疑要遵循全国人大常委会的立法要求，采取统一规定的动作，而听取公众、专家和慈善机构的意见无疑是重要的立法方式。根据起草领导小组初步确立的计划和安排，将到多个省、直辖市、自治区进行专题调研，并拟召开专家会议和慈善组织、全国人大代表座谈会等，相信这些调研与会议能对制定一部较好的慈善事业法起到有益作用。
高质量立法特别需要理性讨论
记者：您认为制定慈善事业法的主要困难有哪些？
郑功成：尽管慈善事业立法已经具备相应的基础，但要制定一部较好的法律还存在着一些现实困难。一是对慈善事业与慈善组织的定位还存在着分歧。二是在引进西方慈善规则与尊重中国国情之间如何协调是一个难点。三是与其他立法的关系如何处理，如现行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，还有开始修订的《中华人民共和国红十字会法》等。四是财税政策如何落实，如果没有可操作性，即使法律作出了原则规范也不可能真正起到应有的作用。因此，立法虽有基础，但要制定一部有质量的慈善事业法却不容易，特别需要理性讨论。
记者：十八届三中全会提出创新社会治理体制，强调激发社会组织活力，就社会组织直接依法申请登记、完善慈善捐助减免税制度等作了部署，这对慈善事业立法有什么影响？
郑功成：毫无疑问，十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经为包括慈善组织在内的社会组织发展指明了方向，这就是真正意义上的法人化，是依法设立的独立自主的法人。当然，这并不是说不需要接受政府监管，政府监管部门仍然负有依法监督的责任。
三中全会决定对慈善事业的促进，还表现在明确提出了要完善慈善捐助减免税制度，这是针对现行政策效力不高、难以兑现而作出的取向。因此，在加快慈善事业立法步伐的同时，必须加快完善国家对慈善事业的税收支持政策，还需要政府购买公益服务的配合协同，以达到用有限的公共资源调动更多社会力量参与慈善事业的目标。
记者：下一步将从哪些方面加快慈善立法进程?
郑功成：我多年来一直强调，慈善事业建立在社会捐献基础上，是用公众的资源做公益的事情，如果没有良好的法治环境，必然在现实中被扭曲，并衍生出诸多社会问题。我国慈善事业发展进程中确实存在着一些问题，这些问题大多是缺乏法律规范所导致的，而公众的不信任，将损害慈善事业的健康、持续发展。因此，亟须通过立法规范慈善行为，亟须通过法律规范来给公众一个判断的基本依据。在我国社会建设任务繁重、社会治理急切需要大力发展慈善公益型社会组织的背景下，加快慈善事业的立法步伐，具有必要性和紧迫性。
在国家立法机关已经正式启动慈善事业立法的条件下，除了起草机构努力工作外，我认为，还特别需要与政府主管部门加强协作配合，需要慈善组织、专家与公众的主动参与讨论。不过，我要强调的是，这种讨论需要注入理性，不宜将慈善事业简单地视为道德事业，而宜将其作为社会分工发达、多方参与社会治理的途径，它必须植根中国的国情，又不能偏离现代慈善事业应当遵循的普遍规则。理性的讨论将有助于达成共识，这是加快立法步伐的重要条件。
记者：请您展望一下我国慈善事业的未来发展。
郑功成：我从来不怀疑我国慈善事业会有美好的前景，这不仅是因为持续高速增长的经济与快速积累的社会财力已经为其发展奠定了丰厚的物质基础，而且，慈善事业也已取得了政治上的大力支持，同时我国还具有乐善好施的优良传统。我在20世纪90年代撰写《中华慈善事业》一书时曾对美国的慈善事业作过一点研究，发现美国的慈善公益机构当时掌控的资源高达6000多亿美元，相当于GDP的8%-9%，其中来自个人的捐赠达到2000多亿美元，相当于当时美国 GDP的2%-3%。我国的GDP在2014年可能达到10万亿美元，即使按照1%的个人捐赠计，也意味着慈善事业将调动高达1000亿美元以上的捐款资源，这种资源不仅能够解决许多社会问题，而且可以进一步缓和贫富关系、增进社会和谐，从而在国家社会治理中发挥特殊的作用。
原文链接：[中国社会报]郑功成：慈善事业立法正在进行时
