中国选择的是渐进改革的道路，社会保障也依循着试点先行、渐次推进的策略。这种渐进改革的优点，是可以通过局部地区的社会保障改革试验来总结经验， 同时不断修订改革方案中的不足，避免出现重大失误，也让改革对象有一个逐渐适应新型制度安排的过程，并减少改革可能遇到的阻力。另一方面，中国社会保障能 够进行全面而深刻的制度变革，同时维系着国有企业改革的推进和国民经济的持续高速增长，还保持了整个社会的基本稳定，与渐进改革的路径选择有正相关关系。
然而，这种渐进改革所产生的效应却是相当复杂的。以企业职工基本养老保险改革为例，经历了管理体制从多部门分割管理到一部门集中管理、经办机制从一度滥化的 行业统筹到归口属地管理的变革，改革的过程所表现出来的就是一个长期的不断试错的过程，这一制度迄今仍然无法真正成熟、定型，却又形成了新的、失衡的利益 格局，正在影响着整个养老保险制度的健康发展，并波及到整个社会。再以企业职工医疗保险改革为例，各地涌现出各种各样的医疗保险改革“模式”，20年来坚 持了社会化改革方向和用人单位与参保者个人缴费的责任分担机制，同时经历了从统账结合到统账分离、从企业职工单独改革到机关事业单位也一并纳入的调整进 程，迄今仍处在城乡医保制度逐渐整合而管理体制、经办机制仍然分割的试验性状态，这种状态不仅让相关行政部门与经办机构处于目标不明、业务纷争、效率受损 的处境，而且也导致了重复参保、资源浪费以及医保治理中的一系列问题。
这些事实表明，尽管渐进改革的策略具有历史的合理性，但客观 而论，这种策略同样有着历史的局限性。因为社会保障制度的核心使命与卓越功能，就是以确定的制度安排来应对不确定的人生风险，只有制度定型才能解除人们的 后顾之忧并提供稳定的安全预期，如果这一制度总是处于试验性的改革状态，其本身的不确定性就会造成制度公信力下降，同时增加人们的不安全感与焦虑情绪，当 前社会各界对社会保障领域的批评甚至不满，就与总处在试验状态的改革方案结构缺失、改革不同步及过度追求创新而不能理性地走向成熟、定型密切相关。
一方面，试点先行的前提是“摸着石头过河”，是在并不十分明了改革目标指向的条件下自下而上推进的改革试验，它既不可能有清晰的先进理念指导，也不可能有系 统的、整体的、协同的顶层制度设计指导，而是属于“边施工、边设计图纸”，加之受地区发展不平衡、城乡分割且差距巨大等宏观环境因素的制约，在这种基础上 建构的社会保障“大厦”必定属于地基并不规整甚至存在质量问题的“工程”。长期试点意味着结果可能是长期处于无所适从的境地。
另一方面，试点先行中由于缺乏中央政府的有力统筹，实践中表现出来的就是地方创新过度，同一制度安排在各地的改革方案五花八门，许多方案都是基于地区分割、群 体分割或者局限于当时的情形出发，从而表现出相当大的随意性，甚至有的改革方案因人而异，因当地领导人变换后改变态度或主张而异，这种改革创新的随意性正 是社会保障作为一种稳定机制的“大敌”，其实践后果就是为当前推进制度整合制造了重重障碍，导致时至今日各种制度还无法真正成熟、定型。
更为重要的是，持续20多年的试验性改革，已经形成了新的失衡的利益格局，并滋生了新的社会矛盾。例如，养老保险改革的不同步与地区分割，医疗保险的城乡分 割与经办乱象，社会救助的群体分割与各种救助待遇的简单叠加，社会福利服务的官民分割，以及隐藏在这些制度背后的责任不清、权益不公等等，已经引起了诸多 负面反映，批评之声不绝于耳，这表明优化现行制度安排具有紧迫性，而要真正矫正现行制度安排中的缺陷与不足，必然需要重新调整利益格局，以往的实践经验证 明，这种利益调整绝非易事。
原文链接：[北京日报]郑功成：社保改革渐进路径局限性明显
