[第一财经日报]郑功成： 应让低收入劳动者也能享有企业年金
发文时间：2019-03-13来源：中国人民大学新闻网
减税降费直击当前市场主体的痛点和难点，2019年政府工作报告要求，明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。同时，既要减轻企业缴费负担，又要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放，使社保基金可持续、企业与职工同受益。
对于这些关系到每个人将来养老保障的热点问题，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成接受了第一财经专访。他表示，我国养老金体系第一层次基本养老保险缴费率的下调为第二层次企业年金的发展提供空间，有利于养老金制度走向成熟、走向定型、走向多层次化。此外，在推进基本养老保险全国统筹的同时，目前也已到了发展企业年金的关键时点，要在企业年金上下功夫，覆盖到多数劳动者。我国应采取鼓励措施，让低收入劳动者也能享有企业年金。
第一财经：2019年政府工作报告中提出，明显降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。这一政策措施具体有哪些利好？
郑功成：降低用人单位的基本养老保险缴费率和减税同时进行，减轻了企业的负担。但如果仅仅理解为减轻企业负担还不够。在经济下行压力加大、企业负担增加的情况下降低费率，将来是不是形势好了再恢复呢？
我认为，这次降费是要达到一箭多雕的政策目标。实际上我国基本养老保险缴费率从全世界来讲确实偏高。雇主交20%，个人交8%，合计达到28%。即便是在1889年创立这种养老金制度的德国，如今劳资双方合计缴费率都还没有超过20%。因此，即便经济下行压力不大，这一费率也是需要降低的。
只有降低基本养老保险的缴费率，才能为我国建立多层次养老金制度创造条件。单位缴费率过高，用人单位就不可能有余力来为员工建立企业年金或者职业年金制度。
基本养老保险全国统筹是法定目标，也是十九大报告里明确要求要尽快实现的目标，因为这一制度是国家层级的制度安排而非地方制度安排。全国统筹就是全国统收统支，从缴费率来说，不能一些地区20%，另一些地区14%甚至更低，必须全国统一。这次将费率降到16%也是为全国统筹后统一费率创造条件。所以这次降费不仅仅是为了减轻企业的负担，也是为了基本养老金制度走向成熟、走向定型、走向多层次化。
第一财经：社保费率降低之后，社保体系需要进行哪些相应改革？
郑功成：首先要明晰责任，上一代老人的养老金不能只靠现在在岗人员的缴费来承担。只有把老年人的负担通过国有资本划转补充减轻了，才能让基本养老保险制度轻装上阵，走向成熟。
第二，养老保险体系要走向多层次化，只有降低第一层次用人单位的缴费率，单位才有责任、有能力来建第二层次企业年金，让所有老年人都能享有第一层次，让大多数劳动者享有企业年金或职业年金，应当成为我国养老金制度发展的目标。如果第一层次的缴费率不降低，第二层次建立不起来，过去大家诟病的“双轨制”差距过大的情况仍将长期存在，因为机关事业单位的人既有基本养老金，又有职业年金，而企业职工却只有基本养老金、没有企业年金，少了一个层次的养老金，这个差距还怎么缩小？所以构建多层次的养老金体系，主要是要让企业更有能力建第二层次，让养老金制度从单一层次走向多层次是制度结构的优化，也是责任分担机制的优化。
第三，理性的制度安排应当建立在责任相对均衡的基础之上。如果用人单位缴费很多，政府投入很多，个人缴费很少，责任的负担就会失衡。德国130年来的经验证明，用人单位和个人分担责任相对均衡，是支撑制度可持续发展的基本条件。
第一财经：费率降低后，是否会加大社保基金收支压力？
郑功成：这个压力从总体上来说不存在，因为有5万亿元累计结余的基本养老保险基金，还有2万亿元战略储备基金。部分已经收不抵支的地区会存在压力，但伴随中央调剂金幅度的加大、中央财经转移支付的力度加大和国有资产划转的补充，这种压力是完全可以化解的。
今年政府工作报告提到，确保减税降费落实到位。坚决兑现对企业和社会的承诺，困难再多也一定要把这件大事办成办好。去年中央调剂金规模2400多亿元，今年要到6000亿元左右，调节力度加大。如果还不够，国有资本可以多划转一点，必须要渡过这个难关。当然，解决各地养老保险基金压力不均衡问题的治本之计，就是加快实现全国统筹，这是唯一可行、唯一合理的选项。
第一财经：有观点提出，降低社保缴费比例就会适度降低养老金替代率，也就是退休后领取的养老金相对于退休前收入的比率，是这样吗？
郑功成：降低缴费率，替代率也会有所降低，但不能狭隘地理解成正相关，或者不完整地理解整个养老金制度体系。我国要构建的是多层次养老金体系，目标是所有人都有第一层次即基本养老金，大多数人都应当有第二层次即企业年金、职业年金，因此评估养老金替代率也应当从单一层次上升到两个层次的替代率。
机关事业单位的改革，由单一层次变成两个层次，其中基本养老金肯定大幅度下降，但职业年金加上来了，两块一加跟原来的替代率差不太多，只是结构的优化。企业职工的养老金过去也是靠单一层次，现在要构建多层次，那么基本养老金的替代率当然还会进一步下调，为第二层次提供空间。
总体而言，我希望第一层次基本养老金能够有40%的替代率，保证基本生活有稳定的收入来源。再加企业年金能有20%~30%的替代率，总的替代率能接近70%，即能够确保老年人的生活质量。
下一步要采取的措施就是尽快把第一层次定型后，在第二层次上发力，企业年金不能像现在这样只有5%的人参加，至少要保证多数的劳动者都能够享有企业年金。
第一财经：如何理解政府工作报告中提出的“既要减轻企业缴费负担，又要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放，使社保基金可持续、企业与职工同受益”？
郑功成：改革一定是要在保障民生质量的前提下推进，改革不能让老年人养老金收入下降。总体来讲养老金在世界各国都是刚性增长的。增长的幅度主要受两个因素影响，一是通货膨胀，比如物价上涨了3%，但养老金没有涨或者涨幅低于3%，说明老年人的实际收入在降低。二是老年人能够合理分享到国家发展的成果。比如今年打算养老金水平提高5个点，那通胀上涨3个点，就意味着另外2个点是老年人分享国家发展成果。因此，养老金是会不断增长的，这是必然的、是刚性的、是普遍性的规律。这正是社会养老保险制度的优越性所在。
那又要提高老年人待遇，又要降低企业负担，这怎么解决？我们可采取的举措还有很多。
首先，我们有约7万亿元的累计结余在那里，并且会增值。
第二，加快全国统筹的步伐，就可以在全国范围内统筹使用基金。有人说广东的钱怎么能拿到北方来？这要问清两个问题：广东的养老保险基金结余是什么钱？它是养老保险制度的钱，是所有养老保险参保人共有的钱。其次，养老保险是地方制度安排还是国家制度安排？那肯定是国家制度安排。在这两个前提下，这笔钱当然可以在全国使用。
第三，国有资本划转，从外部补充资金，这是正在采取还将以更大力度采取的措施。其他措施还包括退休年龄更加弹性化，缴费年限鼓励长缴多得等。
可见对我国的养老保险制度，我们有理由乐观。国家有能力确保这一制度可持续发展，要让老百姓信赖这个制度，要让老百姓绝对放下心来。
第一财经：目前划转国有资本充实社保基金进度如何？
郑功成：国资划转在20年前就有高度共识，但为什么去年以前动作很小？因为过去每年都有几千亿元结余，没有降低缴费率又不差钱，所以不是太需要国有资本来弥补。
现在时机已经发生了变化。一是要降低缴费率，二是要实现全国统筹，需要把历史老账算明白了。在基本养老保险制度走向定型发展的关键时节，如果国有资产还是缺位，制度就没有办法优化，历史欠账就不知道通过什么途径偿还。
其次，对国有资本的管理正在从管理企业转向管理资本，由国资委划转社保基金也是水到渠成。再有，全国社保基金理事会于2000年设立，经过近20年的摸索，其投资能力、对国际国内资本市场的把握应该说有了实质性提升，将大规模的养老保险基金交给它管理，应该是比较放心的。综合这几个因素，必然要加大国有资本划转力度。去年划了一部分，相信今年力度会更大。
第一财经：就我国多层次养老金体系建设来说，目前是否到了发展企业年金的关键节点？
郑功成：我国养老金制度体系第一层次是法定的基本养老金，关系到所有老年人最基本的收入来源，强调公平，它应当是所有老年人晚年生活经济来源的主要依靠；第二层次是企业年金，政策扶持力度会比较大，我们希望多数的劳动者都能拥有。
多层次养老金体系建设就像盖楼一样，如果第一层次不成熟、不定型，第二、第三层次就不会有清晰的发展空间。比如第一层次替代率70%，第二层次基本就没有空间；但第一层次替代率50%，第二层次可能就有20%的空间。同时，如果第一层次缴费率很高，历史上的老人负担都让现在的企业和职工来承担也不行。此外，企业年金过去主要是让保险公司承保，国家对保险公司设立采取审批制，实际上限制了市场主体的进入，我希望增加保险公司数量，允许基金公司进入，大企业也可以自己办，只有增加市场主体，企业才会拼命开发这个产品。
应该说企业年金到了发展的关键点。第一层次优化的前提就是要降低替代率、降低缴费率、降低企业负担，与此同时，第二层次是必须要补上来的，否则劳动者就吃亏了。所以同步发展好企业年金，也是第一层次的养老金走向成熟、走向定型的重要条件。
在推进基本养老保险全国统筹的同时，要在企业年金上下功夫，一方面要鼓励更多的企业参加，同时应当借鉴德国的做法，让低收入劳动者也能参加。德国政府采取财政补贴的政策，低收入劳动者一个月只要缴5欧元就能拥有一份到了退休年龄领取的企业年金。所以德国的企业年金覆盖了50%以上的劳动者。因为它不是强制性的，有50%~60%已经是覆盖多数劳动者。我国也应该采取措施鼓励低收入者参加企业年金，也包括农民。
第一财经：关于养老金体系的第三层次，也就是很多人说的第三支柱，去年5月启动了个人税收递延型商业养老保险试点，但目前在试点地区推行较为缓慢，今年这一税延优惠措施有望扩大至基金，这将有更多可选择的养老金融产品投向市场，如何看这一领域以及第三支柱的发展？
郑功成：税延养老金是国家基于构建多层次养老金体系采取的一种鼓励性政策，我对这样一种鼓励性政策是赞成的，但不希望夸大。因为税延型商业养老金是市场产品，是应当通过市场交易行为完成的商业性业务，它通常满足少数人有能力、有意愿的需要，不可能像基本养老保险普惠所有人，也不会像企业年金或职业年金那样惠及多数劳动者，因此市场的就应当交给市场。国外的商业型养老金不是在政策的扶持下产生的，而是在市场的推动下产生与发展起来的，希望第三层次很好地发展，但一定要尊崇市场法则。
（郑功成系中国人民大学劳动人事学院教授、全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长）
原文链接：
[第一财经日报]郑功成： 应让低收入劳动者也能享有企业年金
