[工人日报]全国人大常委会委员郑功成：尽快启动劳动法典编纂
发文时间：2022-03-07来源：中国人民大学新闻网
“法典化是法律体系稳定、成熟的像征，更是高质量建设劳动法治的标志。”
全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成日前在接受《工人日报》记者专访时表示，在民法典取得成功后，法典化应当成为劳动法治建设的目标，并需要置于优先位置，因为其关乎最基本的社会关系，且直接影响着劳动者权利。应加快促进劳动法律体系完备化，同时尽快启动劳动法典编纂。
记者：随着社会的发展、经济结构的调整、互联网技术的革新，劳动方式不断改变，催生出灵活就业、共享用工、居家办公等一系列新的工作模式。数字时代对劳动法治建设提出了哪些新要求？
郑功成：改革开放后，伴随经济社会结构多元化和劳动体制改革，劳动关系也走向复杂化，提出了加强劳动法治建设的内在要求，国家立法机关和行政机关开始重视劳动法治建设，并先后制定了一批劳动法律法规，为调整劳动关系提供了基本法律依据。但因劳动关系日益复杂化，各种新就业形态不断涌现，灵活就业逐渐成为劳动就业的主流，劳动领域的问题也层出不穷，劳动治制建设滞后导致的不良效应日益突显，进而对完备的劳动法律体系建设提出了新要求。
党的十八大以来，习近平总书记提出并论述了中国特色社会主义法治的一系列重要理论和实践问题，开创了全面依法治国的新局面。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，“到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。基于上述目标导向和劳动领域治理的迫切需要，加快完善我国劳动法律法规体系客观上具有了必要性、重要性、紧迫性。
在充分肯定以往劳动治制建设取得巨大成就的同时，必须清醒地看到，现行劳动法律体系还存在着历史局限和不能适应新时代发展需要的不足。只有充分认识到这些局限与不足，同时基于中国特色社会主义劳动法治建设的目标导向不断努力，才能促使劳动治制建设跟上国家现代化全面提速的步伐，并以成熟、定型的完整法律体系长久地维系着劳动关系的和谐稳定和劳动者的合法权益。
记者：目前，我国劳动立法还有哪些需要完善的方面？
郑功成：首先，立法尚有空白且法律法规之间缺乏协调性。从我国劳动法律体系的立法现状来看，立法空白比较突出的主要是基本劳动标准领域，既缺乏综合性立法，也没有高位阶的专门性单项法，目前主要依靠各种政策性文件加以实施，这显然不能适应新时代保障劳动者正当权益的要求。
其次，国家层级配套法律文件陈旧且位阶较低。对《劳动法》和《劳动合同法》起配套支持作用的法律文件多数为部门规章、地方立法或地方规章，甚至一些基本问题依据的仅是政策性文件。例如，学界广为关注的劳动关系认定问题仍是依据原劳动和社会保障部2005年颁布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，立法层次过低，内容也过于简略，导致在司法实践中关于劳动关系与劳务关系的区分、经济从属性劳动者的认定依然存在争议。
另外，地方配套文件导致劳动法实施的地区差异。从积极的一面来看，地方配套规范性文件作为贯彻实施劳动法和劳动合同法的有益补充，确实在一定程度上增强了法律的可操作性，但其弊端也非常明显——地方规定不仅弱化了劳动法和劳动合同法的权威性，而且造成了法律在实施中的地区差异，需要尽快在国家层面出台规定，统一标准。
记者：“十四五”期间我国劳动法律体系建设有什么样的目标？
郑功成：针对目前劳动领域存在的现实问题和各种新就业形态带来的挑战，以及人民群众对劳动法治的期盼，“十四五”时期应当是我国劳动法治建设的关键窗口期，其总体目标应当是中国特色劳动法律体系走向完备并向法典化稳步迈进。
一方面，要推动劳动法律体系逐步走向完备化。“十四五”期间的核心任务应当是按照“以综合法或基本法统驭专门法，以专门法作为相关制度安排的具体实施依据”的体系构建思路，确定劳动法律体系的纵向层级和横向结构，修订法律与制定专门的单项法律同步进行。必须尽快补上劳动领域的立法空白，修订滞后于新时代发展需要的现行法律，同时将成熟的规章、政策规定上升到法律层面，特别是要适应新就业形态劳动者权益保障需要完善相关法制，以为劳动领域的有效治理提供完备的法律保障。与此同时，还要进一步完善劳动关系协调机制和工作体制机制，健全劳动人事争议调解仲裁体制机制，有效提升劳动保障监察执法效能，巩固根治欠薪成果，提高劳动关系治理能力，确保劳动关系总体和谐稳定。争取到“十四五”期末时，劳动领域的运行及问题处理均能做到有法可依、依法办事。
另一方面，要启动编纂劳动法典工程并取得阶段性成果。以劳动法典作为劳动法律体系建设的目标模式已成为学界共识，它符合中国特色社会主义法律体系法典化的总体取向。目前，对于编纂劳动法典的时机尚有争议，但多数学界人士认为，法典编纂并非是简单的既有法律汇编，而是一个需要较长时间的过程。根据民法典的编纂经验，编纂过程也是立法过程，我国劳动领域的法律法规政策体系已经基本形成，客观上已经为编纂劳动法典奠定了较好的基础。
记者：我国劳动法律体系建设走向法典化还需要做哪些努力？
郑功成：目前的关键是要明确目标、理清思路、科学设计法典框架并加紧研究行动方案。
我国已经形成了较完整的劳动法律法规政策体系，具备编纂劳动法典的较好基础。同时，民法典的制定为编纂劳动法典提供了很好的经验。国外也有很多可借鉴的经验，纵观世界，劳动领域都是各国立法机关与行政机关高度重视的问题，多个国家已经制定了劳动法典。
劳动法典的定位应该是“调整全社会各种类型劳动及其社会关系的法律规范的总和”。首先，需要确定劳动法典的调整范围。现行劳动法关注的是传统正规就业情形下的劳动关系，事实上将大多数劳动者排除在法律适用范围之外，这显然与新时代的发展严重不相适应，因为非正规就业即灵活就业已经成了我国劳动就业领域的主流，劳动法典的关注点也应当是劳动而不是传统意义的劳动关系。劳动法典的使命不能再限于调整某一种类型的劳动形态及其社会关系，而应将全社会所有形态的劳动及其社会关系都纳入进来。如果说民法典是市民生活的百科全书，那么劳动法典应是社会劳动的百科全书。
其次，需要创新发展。基于劳动领域就业形态的多样性、灵活性、个性化，劳动法典需要将现有劳动法律法规、部门规章以及相关政策予以汇编，同时逐一分析各项基本制度的成败得失，在此基础上根据我国新时代的发展需求，进行劳动法律制度和政策的创新升级。因此，劳动法典不能简单地等同于已有劳动规范的排列组合，而应是总结以往制度实践的再创造。到底在哪些方面可以创新，需要认真研究。无论如何，冲破传统劳动关系的界定、将公共部门的劳动就业纳入进来、顺应各种新业态特别是依托网络平台就业的劳动者的需要，应当是劳动法典创新发展的重点。
第三，需要填补立法空白。目前，在劳动法律法规体系中，基本劳动标准立法主要依靠政策性文件实施且还存在缺失，这是编纂劳动法典过程中必须加以解决的问题。如何填补有两种方案：一种是先法后典。即尽快制定基本劳动标准法，到正式编纂劳动法典时再将其纳入；另一种是法典同步。即不再专门制定基本劳动标准法，而是在编纂劳动法典时直接对现行劳动标准法规政策进行整理、修订、充实并加以完善。建议采取民法典的做法，对劳动领域尚存的立法空白采取法典同步推进的策略，以便能够早日制定劳动法典，以满足劳动领域发展和劳动者权益维护的需要。
另外，需要整合地方劳动政策差异。我国是法制统一的社会主义国家，劳动法典必然要实现全国劳动法制的统一，以为全国统一的劳动力市场创造良好的法制环境，亦为全国劳动者平等地享有正当权益提供有效的法律保障。然而，由于现行劳动法律法规政策的某些规制过于原则、粗放，不同部门、地区往往需要制定相应的政策性文件才能解决现实中存在的劳动问题，从而导致了不同地区劳动政策的差异性，并直接影响到劳动者的权益。在这样的条件下，如何有效整合各地政策差异，实现劳动法制的全国统一，是编纂劳动法典时需要解决好的现实问题。为此，应当全面梳理各部门、各地区出台的劳动领域政策性文件，尽可能做到规制统一。地方劳动政策的差异不仅不构成编纂劳动法典的阻碍因素，反而应成为加快编纂劳动法典的推动因素，因为劳动力市场应当是全国统一的，广大劳动者的正当权益均应得到法律的平等维护。
（受访人郑功成，系全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授。）
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