[学习时报]郑功成：我们需要建设高质量的养老金制度体系
发文时间：2023-03-10来源：中国人民大学新闻网
记者：养老保险是社会保障制度的重要组成部分，请您谈一谈我国基本养老保险的定位是什么？
郑功成：养老保险制度关乎人们年老后的经济来源与基本生活保障，具有普惠全民、积累时间长、动用资源巨大等特点，其影响往往超出制度自身与个体利益的范畴。目前，我国职工退休年龄平均为54岁，平均领取养老金年限约30年，基本养老保险基金支出每年超过6万亿元，约占整个社会保障支出总额的60%以上，国家每年财政补贴养老保险的规模约1万亿元。因此，养老金制度的成败决定着整个社会保障制度的成败，要实现我国社会保障制度高质量发展，必须确保养老保险制度高质量发展。
记者：经过多年的探索实践，我国建立了多层次的养老金制度体系，请您谈一谈当前多层次养老金制度体系建设的情况，如何进一步优化？
郑功成：建立多层次养老金制度体系是我国的既定目标，也是国际社会的共识，这主要是因为人口老龄化的不可逆转需要重构更加合理的责任分担机制。经过近20年的推进，我国形成了由三大基本养老保险制度构成的养老金制度体系。属于第一层次的养老金是法定的基本养老金，分别覆盖机关事业单位工作人员、企业职工、城乡居民，目前全国参保人数达到10.5亿人；属于第二层次的职业年金覆盖了所有机关事业单位工作人员，企业年金则覆盖了约6%的企业职工；属于第三层次的个人养老金已经启动，商业性寿险或年金也有所发展。因此，我国多层次养老金制度体系的框架基本形成。然而，由于缺乏统筹规划与顶层设计，实践中出现了功能定位紊乱的现象，迄今仍是基本养老金一层独大，企业年金发展明显不足，商业性养老金更是无法准确辨识自己的客户群体，从而并未达到预期效果。因此，加快优化养老金制度体系势在必行。
必须以构建层次结构清晰、保障功能定位明确、未来预期稳定的多层次养老金制度体系为目标，明确如下基本思路：一是明确三个层次养老金制度的保障功能。基本养老金是公民的法定权益，由政府主导与担保，应负责解决老年人的基本生活经济来源，依法强制实施并覆盖全民，属于普惠型的养老金制度安排；企业或职业年金由用人单位主导、政府支持，它通过减免税收或适当补贴，负责为老年人提供补充性养老金；个人或商业性养老金由市场主导并遵循市场交易法则，可以给予适当的政策支持，以满足较高收入者提升年老后物质生活水准的需要，同时兼具其他风险保障功能。有鉴于此，在促使基本养老金制度优化并定型后，应当重点支持企业年金朝着覆盖大多数劳动者的方向发展。二是需要统筹规划养老金制度体系的总体水平与不同层次的基本水准。基本养老金应切实贯彻保基本、促公平原则，根据个人适度水准的基本生活需要，其替代率以40%左右为宜；企业年金或职业年金的替代率可确定为30%左右。上述两项相加能够确保老年人过上较为体面的晚年生活。个人或商业性养老金则宜完全凭个人能力与需要自愿参加，政策上无法预设替代率目标，但可以引导人们据需参保。在具体实践中，发展企业年金应是多层次养老金制度体系的重要突破口，尽可能地将一线劳动者纳入进来应当成为促进整个养老金制度体系走向公平的重要取向。
记者：随着我国养老金制度的不断完善，其公平性、适应性等都得到不同程度提升，但这一制度还未完全成熟，请您谈谈目前存在的问题与误区有哪些？
郑功成：从现实出发，养老金制度存在的问题主要表现在以下几方面：一是仍然存在理论认识误区。如仍有人主张放大基本养老金制度的个人账户，对政府财政承担责任存在认知偏差，在多层次养老金体系建设中混淆了不同层次的功能定位与秩序等，这些现象客观上混淆了视听，也弱化了公众对养老金制度的信心。二是基本养老保险长期奉行属地管理，以往赋予地方相应自决权造成的政策不一及其衍生的一系列后遗症短期内难以矫正到位。如职工基本养老保险实施全国统筹在实践中遇到了不小障碍，居民基本养老保险还停留在县级本位，机关事业单位基本养老保险也是各级政府负责统筹，筹资政策与待遇计发办法等各地规制不一，这种局面造成了基本养老金制度的责任本位不一。三是相关政策参数陷入僵化，使养老金制度弱化了自我调节功能。如法定退休年龄沿用至今仍未调整，最低缴费年限为15年的规定亦持续了近30年未调整，缴费基数各地不一的传统仍在延续，名义缴费率从20%降至16%，但因基数不同而并非真正的统一，还有退休人员基本养老金的实际替代率仍然偏高，初始养老金仅仅与其退休前一年度当地社会平均工资挂钩已形成路径依赖，这些必然对养老金制度的持续发展造成不利影响。
记者：我国老龄化程度不断加深，对养老金制度的发展提出了新的挑战，应对新的挑战需采取哪些措施？
郑功成：在统筹规划、合理设定总体目标的前提下，坚定不移地推进多层次养老金制度体系建设。坚持基本养老金制度只“保基本”的目标并保持理性发展，通过税收优惠与财政补贴等措施力促企业年金走向适度普惠，同时真正激活个人积极性与经营主体的竞争活力，促使个人或商业性养老金得到发展。唯有如此，才能适应人口老龄化和养老金个人性需求的挑战，才能实现基本养老金制度可持续发展。
（受访者郑功成，系访全国人大代表、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授。原文刊载于《学习时报》2023年3月10日第A2版）
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