[中国社会保障杂志]两会聚焦｜专访全国人大常委会委员郑功成：以高质量的社会保障制度支撑中国式现代化建设和共同富裕推进
发文时间：2024-03-10来源：中国人民大学新闻网
中国式现代化、共同富裕与中国特色社会保障制度是本质一致、不可分割的整体。如何通过良法善治和优化关键性制度安排，确保社会保障制度高质量、可持续发展，有效且有力地支撑中国式现代化建设和共同富裕的扎实推进，从而创造出中国特色社会保障新制度文明？针对这一问题，两会期间，中国社会保障杂志记者采访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。
建议2024年启动修订《社会保险法》
记者：在去年两会期间，您提出了关于养老服务立法的议案，请问今年在推进社会保障法治化建设方面，您有何新的议案？
郑功成：今年我提出了《关于尽快修订<社会保险法>的议案》。现行的《社会保险法》自2010年制定并于2011年正式实施以来，对于促进我国社会保险改革曾经发挥过重要作用。但伴随10多年来社会保险改革与发展情况的重大变化，其不足与缺陷及其不良效应更加显现，其中一些内容已经跟不上社会保险改革与发展形势，需要尽快完善，更需要有相应的法律条文来保证法律的贯彻实施。
近年来，我国对社会保险相关改革的一些争议，表明立法之缺陷与模糊不利于社会保险事业的健康发展，这也从侧面反映了它的时代局限性，不尽快修订则无法满足发展要求，更无法依法引领制度建设。在全面依法治国和加快促使社会保障体系尽快成熟、定型的时代背景下，要按照良法善治的标准来推进我国社会保险制度的改革与发展。我建议，将修订《社会保险法》补充列入十四届全国人大常委会立法规划并放到优先位置，争取在2024年能够正式启动修法程序。
记者：对于修订《社会保险法》，您有哪些基本思路？
郑功成：修法的重点是要解决一些根本性问题，必须明确修法的5个基本思路：一是必须打破分割，统一制度。不能再让社会保险制度在地区分割与群体分割的非正常状态下发展，它应当维护法定劳工成本和参保对象权益的公平。二是根据机构改革的成果进一步明确执法主体，根据不同社会保险事务分项集中赋权明责。三是必须明确规定政府对社会保险制度的财政责任，包括是兜底责任还是分担缴费或支出责任，中央与地方财政的责任分担等。四是必须进一步明确规范具体运行，为各项社会保险制度的经办提供可供操作的依据。五是必须进一步强化监督，确保制度安全、高效，包括立法机关的监督、社会监督等。
优化养老金制度安排，让属于市场的回归市场
记者：今年的政府工作报告提出，将在全国范围内实施个人养老金制度。对于发展多层次养老保险体系，您认为还有哪些关键问题和着力点？
郑功成：社会保障制度旨在解决社会问题、满足人民需要，体现的是政府责任，制度设计应当简洁明了。愈是能让人民群众有清晰、稳定预期的制度安排愈是好制度。基于这一简单道理，现行社会保障制度在守正创新的同时还要化繁为简，而主要制度安排的优化是关键所在。
基于现行养老金制度存在的问题，除了加快优化个人账户政策、真正实现法定养老金制度全国统筹之外，关键是要建构基于促进平等的社会保障逻辑的“基本养老金+补充养老金”双层架构。
这种双层架构政策取向的含义包括：一是将同时并存的3个甚至更多层次养老金体系，简化为每个人拥有一个政府主导的基本养老金和一个政策支持的补充养老金的双层结构并使之全面有序覆盖。其中，机关事业单位工作人员已经建立了基本养老金与职业年金双层架构并实现了全覆盖，若其还有更高层次需求，自行通过市场解决即可，政府不宜再锦上添花；企业职工已经建立了基本养老金与企业年金双层架构，需要做的是在尽快优化和落实企业年金政策，并使之从目前的少数人参与扩展到多数人参与；对未被职业年金与企业年金覆盖的其他人员，则应当在基本养老金基础上，积极支持其建立个人养老金。唯有这样，才符合社会保障制度促进平等的基本逻辑而不是滑向扩大差距的反面。二是基于共同富裕的社会主义本质要求和国家发展目标，作为体现社会公平的法定制度安排的基本养老金，应当为全体老年人的基本生活提供较为充足的经济保障，其替代率可以50%左右为预设目标，同时采取有效措施，将面向不同人群的三大基本养老保险制度的差距不断缩小，最终走向相对平等或实行统一制度。三是将居民养老保险制度改革置于重要地位，核心是要改变农民的不利地位。要厘清谁是真正的农民，由政府承担起类似用人单位分担缴费的责任，同时对其参保个人养老金给予直接补贴，这种补贴政策还可以向低收入职工与灵活就业劳动者扩展。经过双层结构改造，养老金制度将可以摆脱现有困境，步入符合中国式现代化要求的新境界。
中国式现代化要求创造中国特色社会保障新的制度文明
记者：2024年，中国式现代化进程正全面提速，根据中国式现代化的特征与本质要求，您提出要加快完善中国特色社会保障制度，创造社会保障新的制度文明。请问，创造这种新制度文明的发展路径是怎样的？又该如何检验其实现的效果？
郑功成：中国式现代化决定了中国社会保障制度是一种新制度文明。党的二十大报告中指出：“中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”中国式现代化道路是有中国特色的社会主义现代化道路，这一特性决定了它是以人民为本位，以人的全面发展和全体人民共同富裕为目标，是创造性地超越西方式现代化的新路，必然要求社会保障承担起更加重大的责任与使命，进而创造出与之相适应的社会保障新制度文明。这种新制度文明除了具有遵循法治、政府主导、互助共济、促进公平等各国社会保障制度的共同特征，还必然具有自己的显著特色，并展现出创新性。
现在处在建构中国特色社会保障制度关键时期，需要在路径选择上把握好以下两个方面：一方面，不能将社会保障局限于再分配环节，而是需要基于中国特色社会主义制度真正构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。在初次分配中，坚守公平正义的底线并不断提升劳动报酬，鼓励举办职业福利，进而促使劳动者福利得到实质提升；在再分配中，需要以社会保障制度为核心，坚持以促进公平、缩小差距为着力点，不断优化社会保障筹资机制与待遇给付机制，逐步实现社会保障制度走向全国统一；同时，发挥第三次分配作用，让慈善事业成为法定社会保障制度安排的重要补充。
另一方面，应当充分发挥中国优势，包括全国一盘棋、集中力量办大事、对口支援的社会主义制度优势，源远流长的家庭保障、社会互助等传统优势。对于机构或职业福利，需要重新检视，因为机构或职业福利让人产生归属感，符合中华传统文化，只要举办得当，在社会主义中国应当成为增进人民福利的又一来源，新时代宜理性引导，积极稳妥地促使其得到发展，这也是有别于西方式现代化国家的一种优势。
实践效果是检验制度优劣的客观依据。以西方式现代化国家为参照，中国的社会保障应当在走向共同富裕的现代化进程中发挥更大作用，为此，特别需要强化其互助共济功能、再分配力度与可持续发展能力。在互助共济方面需要扫除目前存在的身份差异性，以统一制度安排覆盖所有有需要者，同时逐步实现城乡一体、全国统一。在再分配力度方面，应当不断壮大社会保障制度的物质基础，使社会共享份额逐步扩大，其中社会保障支出占GDP之比、财政性社会保障支出占财政支出之比、居民转移性收入占可支配收入之比以及基尼系数应当成为评估其再分配力度的关键性指标，这些指标均应从稳步缩小与西方式现代化国家的水平差距到最终全面优于其水平。在可持续发展能力方面，做到避免波浪起伏，实现永续发展，这不仅需要理性建制且与时俱进地优化制度安排，而且需要中国特色的政治经济制度加持。
记者：中国的社会保障制度是一个多层次的庞大制度体系，您所指的中国特色社会保障新制度文明无疑包括了这项制度体系的整体性创新。请问，在基本养老保险和养老服务的关键性制度安排方面，您认为还有哪些方面需要进一步优化？
郑功成：在基本养老保险制度方面，须以缩小差距、促进公平为目标，统筹并协同推进分别面向机关事业单位工作人员、企业职工、城乡居民三大群体的基本养老保险制度改革与发展，统筹并协同推进不同层次养老保险制度的发展。在此条件下，重构法定制度安排的筹资机制，与时俱进地调整相关参数，加快实现职工基本养老保险全国统筹，通过优化政府责任、发展集体经济助力居民养老保险制度有效性的提升。
在养老服务制度方面，人口老龄化的不可逆转决定了加快发展养老服务业已成为社会保障体系建设的重点任务。应当明确以尊重老年人意愿和满足真正有需要者的需要为出发点，通过建立基本养老服务制度给所有老年人提供清晰的预期，将助力居家养老作为主攻方向，将机构养老作为兜底保障，通过以失能评估替代单纯以年龄为依据享受待遇的政策，实现精准服务。还要充分发挥家庭保障、邻里互助等优良传统和公有制、基层政权的优势，推进互助养老、公建民营式养老服务业发展，并根据不同老年人群体特征、地区老龄化差异、养老文化差异等要素分地区、分类别、分层次发展养老服务，走出中国特色的养老服务新路。
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