韩大元：1954 年宪法的历史命运与人民代表大会制度
发文时间：2014-02-13来源：《法律科学（西北政法学院学报）》2004 年第5 期
1949 年新中国成立后 ，我国人民获得了国家政权 ，并运用制宪权制定了新中国第一部社会主义宪 法 ，确认人民作为国家主人的事实 ，确立了人民主权原则 。建国初期 ，起临时宪法作用的《共同纲领》规定“国家政权属于人民”。人民作为国家权力的主体 ，选 择与行使国家权力相适应的形式。但在当时特定历 史条件下，还不能立即在全国范围内实施普选 ，实行了具有过渡性质的人民代表会议制度 。1953年3月 ，颁布《中华人民共和国全国人民代表大会及地方 各级人民代表大会选举法》并在全国范围内进行了我 国历史上第一次真正的民主普选 ，建立了全国人民代 表大会和地方各级人民代表大会 。
1954 年《宪法》的颁布标志着人民代表大会制度 在宪法体制上的正式确立 ，即人民代表大会制度从宪 法体制上成为国家的根本政治制度 。根据1954年《宪法》的规定，民主集中制是人民代表大会制的基本原则与价值体系。其重要意义在于，既能表现广泛的民主，使人民代表大会行使高度统一的权力，同时又能集中处理国家事务 ，使各级政府集中处理各级人民代表大会委托的一切事务 。在1954 年《宪法》体制 下 ，民主集中制是一种民主与集中价值相统一的原则 ，反映了1954 年《宪法》追求的价值取向 。在50年代 ，从宪法角度对民主集中制进行解释时 ，有学者认 为 ，人民代表大会制度是根据民主集中制原则建立起 来的新型的政治制度 ，由人民代表大会统一和集中地 行使国家权力 。在人民代表大会制度的运行中 ，民主集中制原则具体表现为三个方面: (一) 国家权力机关 由人民选举产生 ，并受选民或选举单位监督; (二) 国家行政机关 、审判机关 、检察机关一律由国家权力机 关产生 ，并受国家权力机关监督 ; (三) 民主集中制同时包含着少数服从多数 ，下级服从上级 ，地方服从中央的原则 。
以民主集中制为原则的人民代表大会制度在国家生活中发挥的功能，50 年代学术界主要提出了以下几个方面:一是认为人民代表大会制便于广大的人民群众参加民主生活和国家管理，最便于反映人民群众的意见和要求;二是人民代表大会制度具有最广泛的群众基础，能在社会生活中产生号召力;三是全国人民代表大会是立法机关，同时也是执行机关，实现着立法和行政的统一，体现了国家权力统一行使的基本目标;四是根据人民代表大会制组成的一切国家机关，虽然能够在民主的基础上形成人民的政治统一性，但不能限制或缩小批评和自我批评;五是人民代表大会制度下，能够充分保障少数民族的平等权利等。新中国宪法史告诉我们，人民代表大会制度的命运与宪法的命运有着密切的关系，只有在健全的宪法环境下人民代表大会制度才能获得进一步发展与完善的基础。如果作为其制度成立与发展动力的宪法权威得不到维护时人民代表大会制度本身的发展就会遇到障碍，甚至导致其制度功能丧失殆尽的局面。
从1954 年《宪法》颁布到1957 年以前社会生活中形成了良好的实施宪法的环境。根据1954 年宪法建立了系统的国家政权体系，遵循了基本的宪法程序。9 月20 日正式通过宪法后，以宪法为基础组织了国家政权体系。9 月27 日，第一届全国人民代表大会第一次会议选举产生了第一届全国人民代表大会常务委员会，选举刘少奇为委员长，选举宋庆龄等为副委员长，彭真为秘书长。同一天，大会选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席。9 月28日，第一届全国人民代表大会第一次会议还选举产生了民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会。通过上述的选举活动，基本建立了以宪法为基础的最高权力机关体系，使宪法规定的最高权力机关获得了宪法地位。第一届全国人大常务委员会自成立以来，依照宪法的规定，履行职责，推动了宪法实施。据统计，第一届全国人民代表大会共举行会议110 次，第二届全国人民代表大会常务委员会共举行会议137 次，第三届全国人民代表大会常务委员会自1965 年1 月19 日至1966 年7 月7 日期间，一共举行了33 次会议。
但好景不长，1957 年以后人民代表大会制度在国家政治生活中的地位受到冲击，其运行逐渐脱离了宪法程序。如关于人民代表大会的任期，1954 年《宪法》第24 条作了具体规定。但由于当时复杂的社会形势以及“左”倾思想的严重干扰，此后的全国人大并没有严格按照1954 年宪法关于会期的规定进行，如第二届人大任期从1959 年4 月到1964 年12 月，共长达五年零七个月，第三届人大任期从1964 年12 月到1975 年1 月，长达十年。关于全国人大会期，1954《宪法》第25 条规定:全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一的代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。但第二届人大三次会议被三次推迟，在二次会议召开2 年后的1962 年才举行;第二届全国人大四次会议再次推迟，在三次会议召开一年零七个多月后才举行;第三届全国人大干脆在召开了第一次会议之后的10 年中再没有举行过任何会议，直到1975 年1 月13 日第四届全国人大召开，中间相隔了长达十年。按照1954 年宪法的规定，全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院都要向全国人民代表大会负责并报告工作，听取和审议有关的工作报告，通过相应的决议，给予评价并提出要求，这是人大行使监督权的基本方式。但一届五次、二届二次、二届四次大会都没有审议国务院的政府工作报告。一届五次、二届二、三、四次大会都没有听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。对国民经济和社会发展计划以及国家财政预算和决算的审议也很不规范。1961 年和1962 年的国民经济和社会发展计划及国家财政预、决算都没有经全国人大或其常务委员会审议。直到1963 年7 月，才由二届人大常委会连续召开三次会议，听取并审议相应的报告，但这只不过是一种事后认可而已。关于全国人大的地位及其与其他国家机构的关系问题上毛泽东曾作过生动的说明:“我们的主席、总理都是由全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出如来佛的手掌。”但在1957 年到1965 年这段时间里“， 如来佛”的地位和作用日渐受到削弱，逐渐被架空。
根据1954 年宪法的规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。制定法律是全国人大的一项重要职权，同时也是它的一项重要职责。根据宪法的规定和一届人大二次会议通过的授权人大常委会部分性质法律制定权的决议，全国人大常委会也是享有立法权的机关。但在这段时间里，这项重要的职权基本上没有被行使过，一些基本的、现实生活急需的法律都没有被制定出来。而与全国人大及其常委会的立法工作有密切联系的国务院法制工作部门——司法部、监察部、法制局分别于1959 年4 月和6月被撤销，这也在一定程度上影响了人大立法权的行使。
反右斗争扩大化以后，由于缺乏人身权利的保障，人大代表在人民代表大会的各种会议上发言、议政时谨小慎微，不敢大胆发表意见，更不敢轻言政治法律方面的议题。据统计，1957 年6 月召开的一届人大四次会议，代表提案243 件，其中政治法律方面的23 件;1958 年2 月召开的一届人大五次会议，代表提案81 件，其中政治法律方面的只有11 件;1959年召开的二届人大一次会议，代表提案80 件，其中政治法律方面的只有关于民政工作的一件; 1960 年3月召开的二届人大二次会议，代表提案46 件，其中政治法律方面的一件也没有。政治法律议案的逐年减少，是人大立法活动削弱的一个重要标志。人大一届四次会议甚至把反右斗争作为会议的一项重要内容，将批判代表中的右派分子作为会议的一项议程。在1958 年2 月召开的一届人大五次会议上，因为是右派分子被取消代表资格的38 人，被罢免的人大常委会委员3 人，人大民族委员会委员3 人，人大法案委员会委员6 人，国防委员会委员1 人，国防委员会副主席1 人。经一届人大常委会第93 次会议通过决议撤销的右派分子部长3 人。在1958 年至1959 年期间，因是右派分子，经人大常委会撤销职务的17 起，批准撤销职务的30 起。
由于人民代表大会制度的作用受到影响，50 年代末以后，国家政治生活出现了沉闷的状态，经济发展活力也受到各种因素的阻碍。针对这些问题，党和政府开始在一定的范围内，调整国家政策，试图恢复以1954 年宪法为基础的国家政治体制，协调以人民代表大会制度为中心的各种政治经济关系。1962 年1 月，刘少奇在七千人大会上指出:我们党是国家的领导党，但是，不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。1962 年3 月，在第二届全国人大召开的第三次会议上，周恩来在政府工作报告中，特别强调指出:我们的民主集中制，表现在国家政治生活方面，首先就是全国各族人民，经过人民代表大会制，统一和集中地行使国家的权力。全国人民代表大会和它的常设机关以及各级人民代表大会，充分发挥它们在国家生活中的作用，对于发扬人民民主和推进社会主义建设事业，具有重大的意义。在中央有关精神的指导下，党的领导与人大的关系得到了一定程度的调整，使各级人大的功能得到了恢复与发展。为了保证权力机关的代表性与广泛性，中共中央在有关文件中特别规定省、市、自治区的人民代表大会代表中，共产党员最多不能超过50 % ，县市区的人民代表大会代表中，共产党员最多不能超过60 %。被停止不前的地方人大监督权等工作开始有了新的进展，全国人大的刑法、民法等法律的制定工作提到日程上，有的法律草案已有了33 稿。但这种局面没有维持多长时间，其存在与发展的社会基础是十分脆弱的。
从上述历史事实中可以看出，宪法实施与人民代表大会制度功能的发挥是成正比例的。在宪法价值得不到维护的背景下，人民代表大会制度的正常发展是无法期待的。因此，扩大人民代表大会制度存在的社会基础，发挥其功能的前提是健全的宪法环境。失去宪法价值支持的人民代表大会制度的发展是脆弱的，无法确立其正当性基础。特别是现代法治国家中，任期制是和选举制度紧密结合在一起的，只有按期开会，定期选举，才能保障人民民主权利与政权基础的权威性与合法性。如果全国人大不定期开会，人民代表大会的任期被任意地延长，那么相应地其他国家机关及其组成人员的任期也将被相应地延长，政权体系的正当性与权威性受到直接影响，整个国家机构组织体系的运转将会发生紊乱，从而根本上损害人民民主制度的基础。
