[内容提要] 作为现代国家,中国与西方各国的党政关系理论都反映了“国家植根社会,民众掌控政府”的现代政治逻辑,但在实践模式中却存在着极大的差异。对中西方国家党政关系进行比较研究,既可以明了拥有广泛社会基础的中国共产党对国家政权的长期领导是中国党政关系的根本优势,西方政党的狭隘代表性是其党政关系的致命缺陷;又能从中国党政关系发展尚不成熟的现实出发,通过汲取西方国家的党政关系历经长期发展所获得的经验教训,为巩固中国共产党的执政地位、提高党的执政能力提供有益的借鉴。
[关键词] 中国 西方国家 党政关系
党政关系是现代国家政治生活中最基本的一对政治关系。①综观世界各国的党政关系,一方面存在一些共性问题,能否解决这些问题是判断一个国家的党政关系是否协调的标准;另一方面,不同国家由于政治体制形成、发展的历史条件和现实的政治生态各不相同,党政关系的理论和实践模式又存在着很大的差异。有鉴于此,我们在比较中国与西方国家的党政关系时,要本着尊重历史、立足现实的客观态度,既要努力揭示现代国家中党政关系的共性问题和一般规律,借鉴西方国家协调党政关系的一些成熟经验,又要认清中国与西方国家在党政关系方面的本质区别,在坚持党的领导的前提下寻求中国党政关系中现有问题的解决之道。
一、中国与西方国家党政关系的共性
尽管政党与政府的关系在今天已密不可分,但这种关系并非自古有之,而是社会经济和政治发展到一定历史阶段的产物。政府作为国家机器中最重要的组成部分早在奴隶社会就已出现,而现代意义上的政党直到19 世纪中叶才诞生。因此,党政关系的产生和发展至今尚不足200 年。
政党的诞生及其与政府之间的密切联系具有重大的历史意义。过去,无论在奴隶社会还是封建社会,不管是神权政治还是王权政治,都极力强调国家对于社会的统治地位,政府作为掌握国家权力的主要机构,也就成为对社会和人民施以压迫的工具。与之相比,资本主义民主制度所蕴涵的政治逻辑具有鲜明的进步性。“天赋人权”、“主权在民”的主张强调了社会对国家的决定作用——国家的权力来自社会,来自民众的授予,应当服务于社会和民众并受其监督。与上述原则相应的现实的政治形式就是代议制民主,由民众通过定期选出的代表来行使权力。显然,要使代议制民主具有可操作性,就需要社会具有相当的组织化程度,政党作为争取政治权力的组织化形式刚好适应了这种要求。因此,党政关系从一开始形成就体现了“国家植根社会,民众掌控政府”的现代政治逻辑。这种逻辑以及在此基础上进行的各种制度设计从根本上改变了政治的总体面貌。
在现代政治逻辑中,政党得以在政治体系中发挥独一无二的作用,根本原因就在于它们“是把一端架在社会当中,另一端架在国家之上的桥梁”②。政党沟通了社会与国家,联系着民众与政府,推动了整个政治体系的运作。西方政治理论提到的政党的“三副面孔”中就包括了“选民中的政党”和“政府中的政党”,前者是指对政党表现出比较稳定的忠诚的选民,是政党与社会相联系的部分;后者是指进入政府的党员,是政党与政府相联系的部分。相应地,政党的功能也被划分为两大类:第一类是与社会相关的“代表性功能”,包括利益的表达、整合、政治教育和动员等功能;第二类是与政府相关的“制度性功能”,包括录用政治领导、组织政府、执行政策等功能。③中国共产党人在总结中外政党执政的成败得失的经验教训时也一再强调,一方面“人民群众的拥护和支持是我们党的力量源泉和胜利之本”,“必须坚持立党为公、执政为民,始终保持党同人民群众的血肉联系”;另一方面“党的领导要通过执政来体现”“, 必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式”。④以上说法都是“国家植根社会,民众掌控政府”的现代政治逻辑的反映,中国与西方的政治理论在此没有重大分歧。
中国与西方国家对党政关系一般规律的共识,为我们考察和分析中西党政关系的异同提供了基本的视角。虽然党政关系表面看来只涉及政党与政府,但要得出科学的结论,我们的视野就不能仅仅局限于政党和政府。事实上“, 在现代民主政治条件下,政党执政是在两个层面上展开的:一是在社会层面,主要任务是赢得社会的支持与拥护;二是在国家层面,主要的任务就是运用国家机器实现有效的社会治理,推动社会进步和发展”⑤。第一个层面解决的是政党执政基础的问题,第二个层面关注的是政党执政的有效性问题。二者相比,第一个层面的问题显然更具有根本性。执政党能否理顺党政关系、实现有效执政,从根本上取决于它们如何把握自身与社会的关系。西方学者在探讨党政关系时往往把着眼点放在政党和政府的一般属性上,对它们的阶级性则不甚强调甚至避而不谈。其实“, 阶级划分是政治派别划分的最根本的基础,它归根到底总是决定着政治派别的划分的”⑥。政党的阶级性决定了它们执政的基础是否坚实,导致了在阶级属性不同的政府中同样的现代政治逻辑可能产生极为不同的政治后果。
二、中国与西方国家党政关系的差异
虽然中国与西方国家的党政关系都反映了现代政治逻辑,但西方政党的狭隘代表性使权力集中在少数人手中,国家和政府日益凌驾于社会和民众之上。与之相比,中国共产党的先进性和广泛代表性不仅赋予党的长期领导和执政地位更充分的依据,而且为进一步改善党的执政方式、理顺党政关系奠定了更牢固的基础,这是中西党政关系的本质区别所在。
(一) 中西党政关系中所体现出来的政党和政府的阶级属性有所不同。中国共产党的党章对党的性质作了如下概括:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。”⑦这一概括符合党的历史发展和现实状况,体现了党的阶级性与群众性的高度统一。建国近60 年来的历史充分证明,中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起,同各民主党派、无党派人士、各种爱国力量团结在一起,发展壮大了由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线,为坚持和巩固党对国家政权的领导,为完善我国的党政关系奠定了坚实的基础。
西方政党的社会基础在过去的100 多年中也经历过不断扩大的过程,从早期萌芽状态的那种围绕着少数政治精英组成的党员人数有限、组织结构松散的“干部党”过渡到了现代意义上的政党组织形态——“群众党”。在“群众党”模式下,政治生活的基本单位是彼此之间界限分明的各个社会集团,政治生活的主要内容是这些集团之间的竞争、冲突与妥协,政党是这些社会集团的政治代表,社会集团的成员则成为政党的社会基础。政党着眼于与选民建立起长期的、牢固的联系,为自己所代表的那部分选民提供参与政府的途径,从而在社会的某些组成部分与政府之间架起了“桥梁”,为西方国家在相当长的时期内实现党政关系的大体协调提供了条件。因此,“群众党”的产生以及相应的政党制度的形成在一定程度上反映了现代西方社会中各阶级、阶层的力量对比状况,被西方学者誉为“政党发展的最高峰”。⑧
然而,与中国共产党相比,西方政党的社会基础却狭隘得多。即使在“群众党”的鼎盛时期,它们所代表的阶级、阶层和集团也只是社会中的少数,大多数西方政党不愿公开表明自己的阶级属性,竭力塑造“全民党”形象。西方学者津津乐道的政党交替执政、政党多元化和尊重反对党权利等一系列制度安排,实际上不过体现了统治阶级内部的某些社会集团对其他集团控制整个政治体制的担忧。⑨近年来西方国家社会阶级结构的深刻变化给政党与社会之间原有的关系模式带来了巨大的冲击,选民对政党的认同度下降、大选中的投票率降低、普通党员人数锐减、党的基层组织萎缩等种种迹象都表明“政党与社会其他部分之间的关系正遭到侵蚀”⑩ ,政党的“代表性功能”被削弱了。与此同时,政党与国家相关的部分,如党的中央机构、党的领袖和“政府中的政党”却得到了强化,政党的“制度性功能”增强了,越来越多地以国家领导者而不是社会和公众代表的身份出现。透过当代西方政党的种种变化,可以清晰地看到其发展趋势:作为社会与国家之间的中介和桥梁的政党,其重心正在由社会向国家转移。⑾虽然在短期内还不致影响到西方国家政党政府的运作,但这种现象背后潜藏着危机——政党与社会的联系一旦丧失,西方政党的衰落乃至整个西方民主制度的坍塌就无可避免。⑿
(二) 在中国与西方国家的党政关系中,执政党相对于政府的地位不同。中国的党政关系是在特殊的历史条件下形成的。中国共产党以革命党的面目诞生,是致力于推翻旧制度、建设新社会的政党,因而被排除在旧的国家政权体系之外。党领导中国人民开展了长期的武装斗争,建立了崭新的国家政权,这就是我们常说的“没有共产党就没有新中国”。在这种先有党、后有政府的情况下,执政的中国共产党自然而然地取得了对政府的支配地位,政府的框架结构、职能划分、运行规则、人事安排处处都体现了党的意志。建国近60年来,我国的党政关系虽然有过一些调整和改变,但是党对政府的领导从未动摇过,形成了一种长期而稳定的领导与被领导关系。
在西方各国,国家政权的基本组织形式早在政党出现之前或政党形成过程中就已存在,主要政党都是在接受现有政治体制架构、遵循既定的政治游戏规则的前提下,通过合法途径获得执政地位的。⒀今天西方国家“政党政府”的基本制度安排就是在政党与包括政府在内的其他政治要素之间的反复博弈过程中形成的。这些制度安排一方面保证了政党相对于政府的领导地位——“政府是政党的一部分,政党高层通过赢得选举胜利或议会多数而获得新角色,从而就成为政府”⒁;另一方面,又通过法律和制度的规定将执政党的领导作用限制在一定范围、一定程度之内,使执政党与政府之间的界限相对明确。为防止代表统治阶级中某些派别利益的政党垄断政府权力,还设定了执政党的轮替机制,使任何政党都不能始终处在政治核心的地位上,只能轮流坐庄,以两党或者多党竞争的形式来垄断国家政权。
(三) 中国共产党与西方国家的执政党在领导政府的方式上有明显的区别。在我国,为了保证党的各项方针政策得到充分的贯彻执行,由党对政府的各级行政机关实行直接领导。具体表现为: (1) 在职务任命方面,坚持“党管干部”的原则。从中央到地方各级政府的重要领导干部均由党的组织部门统一推荐、任免和管理。(2) 在政策制定方面,整个政策制定过程都以中国共产党为核心。除了通过设在政府机构中的党组以及在政府机关中工作的党员来保证党的路线、方针的落实之外,党还依靠自身强有力的决策体系对政府的政策过程进行指导和监督。从中央到地方的各级政府均有与之对应的同级党委对其实施有效的归口管理,各级党委是处理本地区、本部门、本单位事务的决策机构和指挥中枢,它们遵循下级服从上级、全党服从中央的原则,所涉及的政策领域包括社会事务、经济发展以及教育、科学、文化、卫生、体育事业等方方面面。
西方国家的执政党领导政府的方式与我国不同,大多采用间接方式实现对政府的领导。具体而言: (1) 在职务任命方面,政党左右政府的组成。西欧国家的首相、部长等政府高级官员通常由执政党的高层领导来担任;在实行总统制的美国,当选的总统身兼政府首脑和政党领袖的双重身份,在政府组成方面拥有决定权。不过,执政党在政府的行政机构中一般没有组织,只能通过进入政府的党员个人对党的忠诚来贯彻党的主张。而且,当政府组成之后,政府外的党组织通常不再与担任政府官员的本党党员发生直接联系,也不能直接向这些政府官员下达命令和指示。(2) 在政策制定方面,政党通常是政策的发源地。政党在大选中的竞选纲领是政府施政的基础,政府会尽量兑现政党在竞选时向选民许下的诺言。不过,为了给政府留出足够的政策空间,政党在制定施政纲领时,对国内外重大问题一般只作原则上的表态而不具体阐述。当政府的政策与政党的纲领发生冲突时,通常的做法是“政府选择现实主义的角色,而政党扮演捍卫原则的角色”⒂,使执政党获得了对于政府的相对超脱的地位。
三、从中西方国家党政关系比较中得到的经验和借鉴
通过对中西党政关系异同点的考察,我们对两者的优势与不足都有了进一步的了解。中国共产党依靠广泛的社会基础对国家政权的领导是中国党政关系较之西方国家最突出的优势。新中国建设和改革所取得的伟大成果,是与中国共产党的领导地位分不开的。中国革命和建设的实际情况决定了执政党要先建立政权再执政,要在促进经济高速发展的过程中完成工业化和现代化,要在保持社会稳定的同时实现社会转型的目标,如此艰巨的任务显然是掌控政府的力度有限、政策连续性较差的西方政党难以承担的。不过,政党与政府毕竟是具有不同的性质、承担着不同的职能的政治主体,对二者关系的认识和协调需要经历一个长期的过程。当前我国党政关系的发展尚不成熟,存在着党政关系不规范、党包办代替政府机关的工作等问题,既不利于党加强自身建设和发挥领导作用,也不利于提高政府效能,对其进行改革和完善势在必行。相比之下,西方国家的党政关系经历了长期的发展,建立起了一套比较成熟的法律和制度体系,保障了党政关系的相对规范。政党一旦上台执政,就可以立即按照既存的机制,遵循既定的规则来运作政府。我们不仅要发挥中国党政关系的优势,而且要借鉴西方国家协调党政关系的一些做法和机制。
(一) 坚持和完善中国共产党的领导是改善我国党政关系必须遵循的根本原则。中国共产党的领导地位是由党的先进性和广泛代表性所决定的,是在长期的革命和建设实践中形成并具有充分的历史依据和现实基础的。在当代中国,党政关系是在坚持党的领导的前提下展开的;党的执政是党的领导的实现,党政关系的各项制度安排无不体现了坚持党的领导的原则。因此,党政关系不论怎么变化,都要以更好地实现党的领导为目标,西方的多党制、执政党轮替不适合我国的国情和经济、政治、社会发展的需要。不过,要使党的先进性和广泛代表性在我国党政关系中得到充分体现,还必须解决党如何对政府进行有效领导的问题。党一再重申要“总揽全局、协调各方”,为理顺党政关系确定了总的原则,即提高党的领导的层次和水平,集中精力把握好政治方向、政治原则和对重大问题决策以及重要人事任命的决定。
(二) 加强党内民主和人民民主,密切党和政府与人民群众的血肉联系是完善我国党政关系的基础。中国共产党是代表最广大人民根本利益的党,深入社会、联系群众是党的优良传统,为解决我国党政关系中存在的问题提供了根本途径。我们要充分意识到“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。我们必须居安思危,增强忧患意识,深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训,更加自觉地加强执政能力建设,始终为人民执好政、掌好权”⒃。这就要求全体党员干部认真贯彻“三个代表”重要思想,做到立党为公、执政为民。为达此目标,必须大力加强党内民主和人民民主,真正把党内民主上升到党的生命的高度来对待,切实把人民当家作主作为社会主义民主政治的本质和核心来落实,使党的决策、政府的政策与群众的要求统一起来。在制度设计方面,党的十七大报告中提出的完善党的代表大会制度、支持人民代表大会和人民政协履行其职能等措施具有很强的针对性和可操作性。
(三) 全面落实依法治国的基本方略,在法制的基础上加强党的执政能力建设是当前改善我国党政关系的有效手段。依法规范党政关系是现代国家处理党政关系问题的一般规律。新中国成立后,中国共产党已经从革命党变成了执政党,如何依法对国家和社会实施领导是党必须解决的新课题。然而,由于执政初期的客观历史条件所限以及党在指导思想上的失误,依法执政在相当长的时间里未能提上党的议事日程。当前,我们的任务是按照依法执政的要求,把党的执政活动纳入法制的轨道,使党的主张通过立法程序成为国家意志,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施,具体的做法可遵循以下思路:一是确立依法执政的理念,充分认识到这一理念是对中外政党长期执政经验的科学总结,反映了中国共产党对执政规律的深刻认识;二是党要按照法定的机制和程序领导政府,依法向国家机关推荐重要干部,确保他们依法行使政府的权力;三是正确运用法律手段保证党的方针和主张落实到政府的各项政策之中,使其对全体人民具有约束力。
总之,要进一步改革和完善中国的党政关系,就要从国内外党政关系的理论和实践中汲取经验教训,把坚持党的领导、人民群众当家作主和依法治国有机统一起来。要充分发扬党内民主和人民民主,为坚持党的领导奠定最坚实的基础;要遵循人类社会发展的规律和社会主义建设的规律,并结合中国实际不断探索中国共产党执政的规律,坚持科学执政、民主执政、依法执政,以科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业,支持和保证人民当家作主,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化和规范化。
注释:
①为便于开展比较研究,本文探讨的党政关系仅限于狭义上的党政关系,即执政党与政府机关在行使权力的过程中所形成的政治权力关系。
② Ernest Barker , Reflections on Government , Oxford University Press , 1942 , p. 391
③ ⑧ Larry Diamond and Richard Gunther , Political Parties and Democracy , Baltimore : Johns Hopkins University Press , 2001 , p. 332 , p. 3371
④⒃ 中共中央文献研究室编《十六大以来重要文献选编》(中)中央文献出版社2006 年版第274 页,第273 页。
⑤刘建军、陈超群主编《执政的逻辑:政党、国家与社会》上海辞书出版社2005年版第4—5页。
⑥《列宁全集》第2 版第7 卷第325 页。
⑦《中国共产党章程》人民出版社2007 年版第1 页。
⑨⑩⒁⒂[法]让·布隆代尔、[ 意]毛里齐奥·科塔主编《政党政府的性质》北京大学出版社2006 年版第27 页,第40 页,第236 页,第234 页。
⑾Richard S. Katz and Peter Mair ,“Changing Models of Party Organization and Party Democracy: the Emergence of the Cartel Party”, in Party Politics , Vol. 1 , No. 1 ,1995 , pp.8 - 131
⑿Peter Mair , The West European Party System , Oxford , University Press , 1990 , pp. 50 - 601
⒀参见王长江《现代政党执政规律研究》上海人民出版社2002 年版第70—73页。
