吴美华：改革开放以来中国多党合作制度的创新
发文时间：2014-02-13来源：《新视野》2009年第3期
提要：在改革开放新时期，中国多党合作制度重新获得生机和活力。中国共产党在探索中国特色社会主义道路过程中，深化对中国特色社会主义政党制度的认识，丰富和发展了多党合作理论。中国共产党和各民主党派在继承中开拓创新，多党合作的内容更加丰富，多党合作的机制逐步完善，多党合作的功能进一步发挥，多党合作走上制度化、规范化、程序化的轨道。
关键词：政党制度；理论创新；实践探索；基本经验
改革开放30年来，中国共产党和各民主党派在拨乱反正中正本清源，在继承中开拓创新，中国多党合作制度迎来了第二个春天，重新获得生机活力，在理论和实践上都取得了突破性进展，以其蓬勃的生命力谱写了当代中国政治发展的新篇章。
多党合作理论的创新
多党合作理论的发展过程就是马克思主义统一战线理论和政党理论中国化的过程，中国共产党几代领导人都为此作出了重要贡献。改革开放新时期，中国共产党在探索中国特色社会主义道路过程中，逐步深化对中国特色社会主义政党制度的认识，创造性地提出了一系列新的理论观点和政策措施，为坚持和完善多党合作制度提供了有力的指导。
1.确立了多党合作制度在国家政治制度中的地位
多党合作制度从建立之初就是作为国家政治制度的重要组成部分存在的，但是长期以来对其性质和地位一直没有明确的表述，甚至没有正式赋予这个政党制度一个名称。1979年10月，邓小平同志首次使用了“多党派的合作”的提法，并把多党合作制度作为“我国政治制度中的一个特点和优点”加以论述。1987年10月，中共十三大报告第一次使用了“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”这个规范概念。1989年14号文件开宗明义地指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项改革开放以来中国多党合作制度的创新基本政治制度。”1993年3月，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案增写了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，把这一制度正式载入宪法。2005年5号文件重申了关于基本政治制度的提法，同时把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为建设社会主义政治文明的重要内容。中共十七大报告和十七大新党章，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度一道列为中国民主政治的四大制度。上述论断揭示了政党制度与国家政治制度的关系，确立了多党合作制度在中国政治制度中的地位，这对于坚持中国特色社会主义政治发展道路具有十分重要的意义。
2.科学界定了民主党派的性质和地位
中国各民主党派是在中国的土壤中生长起来的，近代中国复杂的经济结构、阶级关系、政党关系，决定了它们从产生开始就不同于西方政党。中国各民主党派形成时的社会基础，主要是民族资产阶级、城市小资产阶级以及同这些阶级相联系的知识分子和其他爱国分子。新中国成立初期，周恩来同志曾把民主党派的性质概括为阶级联盟性质的政党。社会主义改造基本完成以后，随着民主党派原有社会基础的变化，民主党派的性质也在发生变化。中共八大政治报告虽然作了初步阐述，但是并没有对民主党派的性质作出明确界定。后来，由于各种复杂的原因，中国共产党对民主党派性质的认识出现偏差。反右派斗争中，中共主要领导人对民主党派的性质作出错误判断，给它们戴上了“资产阶级政党”的帽子，使民主党派遭受重创。改革开放以来，适应社会阶级阶层关系的新变化，邓小平同志在1979年6月召开的全国政协五届二次会议上，把民主党派的性质精辟阐述为“政治联盟”。1989年14号文件第一次以中共中央文件的形式对民主党派的性质作出明确规定：“各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟。”这个提法充分肯定了民主党派是以社会主义劳动者为主体的、为社会主义服务的政党。2005年5号文件增加了“社会主义事业建设者”，把民主党派的性质重新表述为：“民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。”这个提法适应了新时期爱国统一战线内部结构的新变化，体现了民主党派社会基础不断扩大的新特点。
从新中国成立起，各民主党派事实上已经成为参加政权的党，但是直到1989年，在长达40年的时间里，由于在民主党派性质问题上理论的滞后以及出现的偏差，中国共产党一直没有给民主党派以准确的定位。1989年14号文件第一次明确规定，民主党派“是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”。这一全新概念的提出，突破了以往在政党分类上僵化的思维模式。2005年5号文件对1989年14号文件又作了重要补充，将原来的“是参政党”，进一步表述为“是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。”这表明中国共产党对民主党派参政党地位认识的深化。
3.发展了多党合作的基本方针
中国共产党与各民主党派新型的政党关系，有着深厚的历史渊源和坚实的政治基础。上世纪50年代，毛泽东同志在《论十大关系》中提出了“长期共存，互相监督”的方针，刘少奇同志在中共八大政治报告中郑重向全党宣布了这一方针，“八字方针”曾一度作为中国共产党处理与各民主党派关系的基本方针。反右派斗争之后，特别是“文化大革命”中，这个方针被扭曲践踏。改革开放新时期，中国共产党在深刻总结历史经验教训的基础上发展了这个基本方针。1982年9月，中共十二大报告在原来的“八字方针”后面增加了“肝胆相照，荣辱与共”，首次在中共中央正式文件中明确提出“十六字方针”，中共十三大报告再次予以强调，1989年14号文件和2005年5号文件重申了这个方针。这为中国共产党同各民主党派真诚合作、发展和谐的新型政党关系提供了基本准则。
多党合作运行机制的建立健全
各民主党派如何履行作为参政党的职能，多党合作在什么层面上展开，通过哪些形式和途径实现多党合作制度的价值和功能，这些直接关系到多党合作的生命力。改革开放30年来，中国共产党和各民主党派在实践中进行了积极的探索，多党合作的内容更加丰富，多党合作的机制逐步完善，多党合作的功能进一步发挥，多党合作走向制度化、规范化、程序化的轨道。
1.政治协商机制的健全
政治协商是解放战争时期中共与各民主党派为争取和平民主创造的一种形式，后成为多党合作的重要内容。在多党合作制度中，政治协商有两种基本方式，一种是中国共产党同各民主党派的协商，一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。目前，中国共产党同各民主党派政治协商的主要形式包括：一是中共中央邀请各民主党派领导人举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商，主要是为决策作准备。二是中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人举行高层次、小范围的谈心活动，主要是沟通思想，交换意见。三是中共中央或中共中央委托有关方面召开民主党派和无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，听取民主党派和无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。除以会议形式进行协商外，民主党派中央还可就国家大政方针及其他重大问题向中共中央提出书面建议。
与过去相比，新时期的政治协商克服了以往随意性较大的缺点，在形式上更加多样，在内容上更加充实，在程序上更加规范化，特别是把政治协商纳入决策程序，作为实行科学民主决策的重要环节，坚持在决策之前和决策执行过程中进行协商。据统计，从1990年至2006年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会有230多次，其中中共中央总书记亲自主持召开的就达74次之多。[1]协商的次数超过历史上任何一个时期，协商的内容涵盖国家经济、政治、社会、教育、科技、文化、卫生、国防、外交、港澳台侨等方方面面，涉及国家宪法、法律、法规的制定，国家重大方针政策的出台，国家重要人事安排，关乎国计民生重大问题的决策等。此外，各民主党派中央、无党派人士还向中共中央提出重大的书面意见建议200多项，其中许多被采纳。政治协商已经成为我国发展社会主义民主的一项重要制度，对于提高中国共产党科学执政、民主执政的能力产生了积极作用。
2.各民主党派参政议政机制的完善
参政议政是中国参政党的首要职能。根据1989年14号文件和2005年5号文件的规定，民主党派参政的基本点是“一个参加，三个参与”，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。
各民主党派参政议政最直接的形式是参加国家政权、担任实职。中国共产党非常重视培养选拔党外干部，民主党派成员在国家权力机关和政府行政机关的任职情况有了明显改观。仅2003年十届全国人大一次会议以来，民主党派成员和无党派人士就有17.7万人当选各级人大代表，一些民主党派的主要领导人还担任全国人大常委会副委员长、全国人大常委会委员及省级人大常委会副主任。在实职安排方面，上世纪80年代，先后任命民建中央副主席冯梯云担任监察部副部长，任命民革中央委员李沛瑶担任劳动部副部长。1993年3月，在八届全国人大一次会议上，民建中央常委荣毅仁当选为中华人民共和国副主席。截至2006年底，担任县处级以上职务的民主党派成员和无党派人士共有3.1万人。［2］2007年3月,时任致公党中央副主席的万钢被任命为国务院科技部部长，无党派人士陈竺被任命为卫生部部长，这是改革开放以来民主党派成员和无党派人士首次担任正部级职务。
各民主党派参政议政最经常最普遍的形式是调查研究、建言献策。民主党派成员就政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议，目前已形成比较合理有效的工作机制。他们提出的许多意见建议被采纳，产生了重要的经济效益和社会效益。此外，国务院和各级地方政府还聘请700多名民主党派成员和无党派人士担任政府参事室参事，1300多人担任中央和地方文史馆馆员，他们在参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊、编修史志等方面发挥了重要作用。
3.各民主党派民主监督机制的建立
对执政的共产党进行民主监督，是各民主党派作为参政党的重要职能。1989年14号文件第一次提出了发挥民主党派监督作用的总原则，2005年5号文件进一步明确了参政党民主监督的性质、内容、形式和具体要求。2005年1月，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，对我国目前存在的多种监督形式作了规范性表述，即党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协的民主监督(包括民主党派和无党派人士)、社会监督(包括人民群众和人民团体的监督、新闻媒体的舆论监督)。这就把各民主党派的民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分。上述规定为各民主党派履行民主监督职能提供了理论指导、政策依据和党内法规保障。
各民主党派对中国共产党的民主监督，属于一种特殊的政党之间的政治监督，具有不同于其他监督的鲜明特点，主要体现在其非权力性、非竞争性和政党性，具有促进民主发展、制约权力的功能，发挥着其他监督形式不可替代的作用。改革开放新时期，各民主党派民主监督的渠道不断拓宽，民主监督的机制逐步建立。各民主党派不仅在政治协商、参政议政中体现民主监督，而且探索出一些切实可行的民主监督的新形式，如建立特约人员制度，目前全国共有1.7万名民主党派成员和无党派人士担任各类特约人员，他们在履行民主监督职能方面发挥了重要作用。一些地方还建立了民主党派同中国共产党纪律检查机关、行政监察机关、审计机关等专门监督职能部门的沟通和联系制度，取得了比较好的效果。
4.各民主党派参加重要外事内事活动制度逐步规范
邀请各民主党派领导人参加重要外事内事活动，是改革开放以来中国共产党采取的一项重大举措。1992年，中共中央作出决定：在中共中央和国家主要领导人迎接国宾、举行国宴或会见一些政党领导人时，邀请有关民主党派中央负责人作陪；中共中央和国家领导人出国访问时，邀请有关民主党派中央负责人参加；中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长、全国政协主席视察工作时，根据情况邀请有关民主党派负责人同行；国务院召开的或国务院主要领导出席讲话的有关专业会议，邀请有关民主党派中央负责人出席，等等。从此，中共中央和国家领导人会见外宾、出席重要庆典、慰问、纪念等活动，几乎都有民主党派中央领导人参加。近年来，民主党派中央领导人参加重要外事活动150多次，率团出访60多次。[3]目前，民主党派领导人参加重要外事内事活动已成为一项制度，并且初步规范。这一举措不仅密切了中国共产党与各民主党派的关系，而且是对中国多党合作制度最生动的宣传，在国际国内产生了良好的政治影响和社会反响。
5.各民主党派围绕中心、服务大局机制的建立
改革开放新时期，党和国家工作重心实现了真正意义上的转移，中国共产党和各民主党派共同致力于中国特色社会主义伟大事业，坚持把发展作为团结奋斗的第一要务，多党合作在以经济建设为中心的主题下，在更广阔的领域拓展开来。各民主党派充分发挥智力密集、联系广泛的优势，在围绕中心、服务大局方面做了大量工作，初步形成了一套工作制度。他们开展咨询服务、社会办学、智力扶贫支边、兴办公益事业、参加救灾抢险、开展海外交流联谊活动等，得到社会各界的广泛赞誉。特别是在重大突发事件面前，各民主党派成员表现出高度的社会责任感，无论是1998年抗洪、2003年抗击“非典”，还是2008年抗击冰雪灾害、四川汶川抗震救灾，他们都踊跃捐款捐物、咨询慰问，有的甚至以身殉职。各民主党派全方位、多层次地参与社会生活，成为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的生力军，为多党合作增添了新内容。
多党合作主体自身建设的加强
多党合作是以中国共产党和八个民主党派为主体的，各政党自身状况如何，决定着多党合作能否巩固和发展。中国共产党与各民主党派以建设高素质的执政党和参政党为目标加强自身建设，为多党合作提供了重要的组织保证。
1.建设永葆先进性的马克思主义执政党
中国共产党准确把握党所处的新的历史方位，以党的执政能力建设和先进性建设为主线，以改革创新精神全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，坚持科学执政、民主执政、依法执政，始终走在时代前列。经过30年的风雨砥砺，中国共产党已经发展成为一个拥有7400多万名党员、360多万个基层组织的世界上最大的执政党，执政能力和执政水平不断提高，成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，同时成为中国多党合作制度的领导者。
2.建设高素质的参政党
民主党派作为干部型政党，历史上人数一直比较少。新中国成立初期，正式登记的成员总共只有1万多人。后在中国共产党的帮助下获得较快发展，1957年上半年八个民主党派的总人数曾达到10万人。但由于历次政治运动的冲击，民主党派的组织发展基本处于停滞状态。1979年恢复活动时重新登记的只有6.5万人，而且年龄老化，缺少骨干，分布不平衡，严重影响了民主党派作用的发挥。改革开放以来，随着理论上的拨乱反正，政策的落实，民主党派地位的提高，各民主党派组织获得前所未有的发展。截至2006年底，各民主党派总人数已超过70万，比刚刚恢复活动时增长了10倍。其中，民革81553人，民盟181876人，民建108028人，民进103000多人，农工党97891人，致公党28193人，九三学社105268人，台盟2100余人。[4]各民主党派成员平均年龄下降，中高级职称比例提高，新一代代表人物正在成长起来。各民主党派采取多种方式对其成员进行爱国主义和社会主义教育、多党合作优良传统教育、本党历史教育、时事政策教育，通过恢复和创办报纸、刊物，编写各自的党(盟、会)史等开展宣传思想工作，在思想理论建设方面得到极大加强，初步形成了参政党建设的理论框架。特别值得肯定的是，各民主党派开始重视党章制度在自身建设中的作用，适应形势任务和自身建设的需要多次修改各自的章程，并在修改章程中体现了改革创新精神，如完善各级干部的选举任用程序，贯彻择优选拔、能上能下的原则，取消各种荣誉职务，限制领导人的任期等。这些规定对于深化干部人事制度改革、废除领导职务终身制、发展民主、增强党派内部的活力具有十分重要的意义。
参考文献：
[1][2][3]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度[N].人民日报，2007-11-16.
[4]中央社会主义学院政党制度研究中心.中国政党制度年鉴2006[B].北京：中央编译出版社，2007.194、208、221、244、257、269、283、298.
作者简介：吴美华，中国人民大学马克思主义学院教授，博士生导师，北京市，100872。
