吴美华：参政党民主监督的内涵、功能和定位
发文时间：2014-02-13来源：中央社会主义学院网站
首届中国政党研究论坛暨中国政党制度的功能与价值研讨会
(2008年6月27日至28日)论文
摘要：适应我国民主政治建设和多党合作事业发展的新要求，充分发挥参政党的民主监督功能，关键在于正确理解民主监督的内涵，找准民主监督的定位，把握民主监督的正确方向，健全民主监督的制度和机制，丰富发展民主监督的内容和形式，处理好涉及的几个关系。
关键词：参政党 民主监督 制度创新
监督历来是现代政党政治中的一大热点难点问题，中外政党概莫能外。加强监督对于中国执政党建设更有着非同寻常的意义，也是充分发挥参政党功能、巩固发展多党合作必须着力解决的问题。1989年12月颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》第一次对参政党民主监督的性质、内容、形式、基本方针、基本职能、政治基础等作了全面系统的阐述。2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》进一步明确了参政党民主监督的性质、内容、形式和要求。这两个纲领性文件为参政党履行民主监督职能提供了理论指导和政策依据。新世纪新阶段，如何适应我国民主政治建设和多党合作事业发展的新要求，加强参政党的民主监督，既是需要深入研究的重大理论问题，又是亟待解决的现实问题。本文着重就参政党民主监督的内涵、功能和定位谈一点个人的看法。
一、正确理解参政党民主监督的内涵
在中国，民主监督思想的提出可追溯到1945年7月黄炎培等六位国民参政会参政员访问延安时毛泽东与黄炎培关于历史周期率的谈话。当时毛泽东说，我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。①这是毛泽东关于民主监督思想的最初表述。 1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中提出了中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督的思想。1957年2月，他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中又指出：“各党派互相监督的事实，也早已存在，就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。”②改革开放新时期，民主监督逐步发展为一个完整概念和比较系统的理论。1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话指出：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”③，正式提出了民主监督的科学概念。1980年12月，中共中央办公厅转发的《全国统战部长座谈会纪要》提出：政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。这是民主监督概念在中共中央文件中首次正式使用，此后的政协章程把民主监督正式写进总纲部分。
从上述民主监督思想发展的脉络可以看出，民主监督就其内涵而言，有广义和狭义之分。广义的民主监督，可以指人民群众通过发扬民主、行使民主权利对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促，也可以指共产党与各民主党派之间的互相监督以及各民主党派之间的互相监督。狭义的民主监督，是指人民政协、各民主党派和无党派人士通过提出意见、批评、建议的方式，对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促。本文是在狭义上使用民主监督概念的，而且专指各民主党派对共产党的监督。
各民主党派对共产党的民主监督，就其性质而言，属于一种特殊的政党之间的政治监督，具有不同于其他监督的鲜明特点，主要体现在：
非权力性。它不是人民代表大会那样的权力监督、法律监督，不是监察部门的行政监督，而是政党之间的监督，它不具有权力的强制力，也不具有法律的约束力。
非竞争性。由中国特色社会主义政党制度的性质和特点所决定，各民主党派对共产党的民主监督不同于西方国家执政党与在野党、反对党之间的互相攻讦、互相拆台的竞争性监督，而是非竞争性监督，或叫合作式监督。各民主党派以亲密友党和诤友的身份，在根本利益一致的基础上，坚持民主的原则，采取民主的方式，对执政的共产党进行监督，以支持和协助共产党更好地代表广大人民群众的利益，为人民掌好权、用好权。
政党性。各民主党派是中国的参政党，有比较完整的组织体系，在社会上有较大的影响力，其民主监督是在政党关系和政党制度层面上开展的，是一种有组织的政治行为，主要体现在它具有党派组织性、广泛代表性和高层次性，与人民群众分散的个体的监督、其他社会团体的监督相比具有更高的地位和更大的作用。从这个意义上说，也可以把各民主党派的民主监督直接称为“参政党监督”或“参政党民主监督”，以使其与广义的民主监督区别开来。
二、充分认识参政党民主监督的功能
由参政党民主监督的性质、特点所决定，它发挥着其他监督形式不可替代的作用。对此，中国共产党的几代领导人都作过精辟论述。
1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”④1957年4月，周恩来在中共浙江省委扩大会议上的讲话指出：“互相监督，首先应该由共产党请人家监督。……当然，共产党员首先要党的监督，可是整个党的工作，也还要其他党派来监督。同样，每个党员也要其他民主党派监督。因为，多一个监督，做起事来总要小心一点，谨慎一点。”⑤1957年4月，邓小平在西安干部会上所作的报告中提出了“共产党要接受监督”的重要思想。他说，所谓监督来自三个方面，一是党的监督，二是群众的监督，三是民主党派和无党派民主人士的监督。他指出：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”⑥2000年12月，江泽民同志在全国统战工作会议上的讲话中指出：“特别是要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督力度。……没有监督，就难以有效防止腐败。坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，主要是民主党派监督共产党。要鼓励各民主党派当我们的诤友，能够说心里话，敢于讲不同意见。各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督，闻过则喜，从善如流，特别要听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，有则改之，无则加勉。广纳群言，以收众益，这应成为我们党的各级领导干部的座右铭。”⑦2006年7月，胡锦涛同志在全国统战工作会议上的讲话也强调，既要重视做好民主党派的思想引导工作，又要真诚接受他们的民主监督。
以上论述深刻揭示了参政党民主监督的必要性和重要性，为我们充分认识参政党民主监督的价值和功能提供了指导。从历史和现实来看，参政党民主监督的功能主要体现在两个方面：
一是促进民主发展。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，科学执政、民主执政、依法执政是中国共产党执政的基本方式。监督问题从本质上说是民主问题，加强参政党民主监督，是保障人民监督权的体现，是改革和完善共产党执政方式的重要途径，有利于执政党决策的民主化、科学化，避免和减少在重大问题上决策失误。
二是制约权力。对于执政党来说，最大的危险是脱离群众、发生腐败。这是苏联、东欧各国共产党始终没有解决好的问题，也是中国共产党执政近60年来一直致力于解决但又没有能够真正解决的大问题。现代社会，腐败通常指权力的异化，失去监督的权力必然导致腐败，这已被无数事实所证明。作为长期执政的党，容易丧失危机感，产生某种惰性，削弱自身的活力。加强参政党的民主监督，可以使执政党经常听到不同声音，时时警醒自己，保持作风和形象上的先进性，可以对权力运行进行制约，防止权力不作为和权力滥用现象的发生。
参政党民主监督的价值就在于：有利于执政党保持和发展先进性、提高执政能力，有利于加强和改善中国共产党的领导、改进党的执政方式，有利于发展人民民主、构建社会主义监督体系。归根到底，有利于巩固中国共产党的执政地位，推进中国特色社会主义伟大事业的发展。
三、找准参政党民主监督的定位
找准参政党民主监督的定位，不仅仅是从参政党自身去看，也不仅仅从中国特色社会主义政党制度去看，而应把它放在当代中国民主政治发展的大格局中去认识，从我国整个监督体系中去寻找它的定位。
中国的监督非常广泛，由于监督的依据、行使监督的主体、监督的对象、监督的方式不同，形成了类型各异的监督。以往对这些监督的表述不够统一，不够规范，直到最近几年才有所突破。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，是中国共产党建党80多年、执政50多年颁布的第一部党内监督条例，也是世界政党史上颁布的第一部党内监督条例。这部监督条例在总结历史经验的基础上根据现实的需要规定了党内监督十大制度，包括集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等。其中，第五条明确规定，党内监督要与党外监督相结合，第一次以党内法规的形式确立了党外监督的地位，这里所讲的党外监督当然包括参政党的民主监督在内。2005年1月，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》在第六部分第十五条，对我国目前存在的多种监督形式作了规范性表述，这就是：党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协的民主监督(包括民主党派和无党派人士)、社会监督(包括人民群众和人民团体的监督、新闻媒体的舆论监督)。这些规定为各民主党派履行民主监督职能提供了理论指导、政策依据和党内法规保障。当前，要把各民主党派的民主监督摆在更加重要的地位，置于国家的整个监督体系之中，进一步强化各民主党派在监督体系中的作用，注意与其他监督彼此衔接，形成整体合力。
各民主党派对共产党的民主监督，监督什么，怎样监督？这就涉及到民主监督的内容和形式问题。从民主监督的内容来看，主要包括：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。从民主监督的形式来看，主要包括：民主党派及其成员在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见；参加人大及其常委会和各专门委员会组织的调查研究；通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。
中国共产党和各民主党派在长期的多党合作实践中积累了宝贵经验，探索出许多丰富多样的切实可行的民主监督形式。特别要提到的是，改革开放以来特约人员这种民主监督的新形式在实践中不断发展和完善，已成为民主党派实行民主监督的一种重要形式。早在1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》起草过程中，国家监察部就从八个民主党派和全国工商联聘请了21位人士担任首批特邀监察员，参加查办案件工作。《意见》颁布后，这种制度在全国普遍实行起来，民主党派成员担任特约人员的领域不断扩大，先由“一员”发展为“四员”，后又从“四员”发展为“七员”，增加了特约（邀）检察员、审计员、教育督导员、税务监察员、人事工作监督员、国土资源监察专员等，有的地方还发展为“特约八员”、“特约十员”。目前，全国共有各类特约人员1．7万多人，他们在履行民主监督职能方面发挥了重要作用。
当前，参政党民主监督在实际贯彻中还存在一些不容忽视的问题，不敢监督、不会监督、无法监督的问题不同程度地存在着，监督主体动力不足，监督不到位，监督客体接受监督的意识不强，监督机制不健全，监督效果不佳等问题还没有从根本上得到解决。需要进一步提高认识，尤其要健全民主监督的制度和机制，通过制度创新丰富发展民主监督的内容和形式。比如，完善特约工作机制，适当增加民主党派成员担任各类特约人员的数量；建立民主监督与其他监督协调互动机制，加强民主党派与中国共产党的纪律检查机关、行政监察机关、审计机关等专门监督职能部门的沟通和联系；建立民主监督奖励机制和对打击报复民主党派监督行为的惩处机制，保护监督主体的权益；建立民主监督的反馈机制，改进对民主党派监督意见的处理方式，等等。为加大参政党民主监督的力度，建议制定一个专门的文件，对民主党派监督的性质、对象、范围、渠道、形式、方法、反馈等作出详尽、具体、可操作性强的明确规定，使其制度化、规范化、程序化，让民主监督有章可循。
对参政党的民主监督要从中国国情、党情出发，有一个准确的定位和科学的评价标准。在目前的政党制度框架内，我们不能对民主党派要求过高，期望通过参政党民主监督解决执政党权力运行中的所有问题，这似乎有些苛求于民主党派，勉为其难，是不现实的。也不能以民主监督是非权力监督、不具有强制性为理由，降低对民主党派履行民主监督职能的要求，使之流于形式或放任自流。
四、参政党履行民主监督职能必须处理好的几个关系
参政党能否充分履行民主监督的职能，是由诸多因素决定的，涉及许多复杂问题，必须处理好以下几个关系：
其一，民主党派主动进行监督和共产党自觉接受监督的关系。
现实政治生活中，让处于弱势的参政党监督处于强势的执政党确实很难，难就难在参政党民主监督的效果如何，并不完全取决于参政党的主观愿望，更重要的取决于执政的共产党是否自觉接受监督。一方面，要增强民主党派主动进行监督的意识，培养唱“对台戏”的胆识和勇气，不断提高民主监督的能力和水平。另一方面，要教育广大共产党员特别是领导干部，树立自觉接受监督的意识，打造海纳百川的胸怀和肚量，真诚接受民主党派的监督。对那些没有正当理由拒不接受监督、以各种方式干扰监督的领导干部应实行问责制。
其二，刚性监督和柔性监督的关系。
民主监督本身是一种柔性监督，从建立长期和谐的政党关系出发，必须保持参政党民主监督的柔性。而从建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制出发，又必须增强参政党民主监督的刚性。二者是辩证的统一，不可偏废。反右派斗争中，一些民主党派人士因过于强调监督的刚性而投鼠及器，中国共产党由于错误判断形势、混淆两类不同性质的矛盾而殃及了友党和自己的同志。现实中，一些民主党派成员由于顾虑影响和谐的政党关系或遭到打击报复而不敢监督，造成民主监督的弱化。历史的教训值得记取，现实的问题也需要正视，必须把握好度，这个度就是坚持四项基本原则，坚持全面建设小康社会奋斗目标。只有柔中有刚，刚中有柔，刚柔相济，参政党的民主监督才能游刃有余。监督作为他律，本身就带有某种强制性，与自律相比显然具有刚性。这里所说的刚性主要指加大力度、增强约束力，并不意味着民主监督性质的改变。我不赞成那种把参政党民主监督上升为法律监督、发展成为“刚性”监督的观点。因为，民主监督与法律监督是两种不同性质的监督，法律监督是建立在法律基础之上的，是以权力制约权力；而民主监督则是建立在民主基础之上的，主要是提意见、作批评。如果把民主监督变成法律监督，实践中是有害的，会带来两方面的问题：一方面，不管参政党的意见是否正确，执政党都必须无条件地接受，否则就是违法；另一方面，参政党提任何意见都必须有法律依据，按照法律程序进行，否则也是违法。这样一来，就会失去民主监督的特点，破坏中国共产党与各民主党派的合作关系，不利于巩固多党合作制度。
其三，民主监督与政治协商、参政议政的关系。
参政议政、政治协商、民主监督是参政党的基本职能，三者相互联系、彼此交叉，构成不可分割的有机整体。参政议政中包含了政治协商、民主监督，政治协商中也包含了参政议政、民主监督。从总体上讲，这些都体现了各民主党派作为参政党全面参与国家和社会政治生活的功能。参政党在履行民主监督职能时，要注意彼此之间的渗透与协调，把民主监督贯穿于政治协商、参政议政的各个方面，在知情、沟通、反馈等各个环节上逐步完善制度，把事前监督、事中监督、事后监督统一起来，增强民主监督的实效性。
随着中国民主政治的发展，参政党履行民主监督职能的社会环境将得到进一步改善，制度运行的机制将更加健全，我们有理由相信，参政党在民主监督方面会有更大的作为。
注：
①中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷，第609―610页，人民出版社、中央文献出版社 1993年12月版。
②《毛泽东文集》第7卷，第235页，人民出版社1999年6月版。
③《邓小平文选》第2卷，第146页，人民出版社1994年10月第2版。
④《毛泽东文集》第7卷，第235页，人民出版社1999年6月版。
⑤《周恩来统一战线文选》第350―351页，人民出版社1984年12月版。
⑥《邓小平文选》第1卷，第273页，人民出版社1994年10月第2版。
⑦中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》中册，第1497页，人民出版社2001年5月版。
