李景治：中国协商民主制度化新进程
发文时间：2014-02-13来源：《南京政治学院学报》2013年第1期
【摘要】：健全社会主义协商民主制度，要求进一步扩大协商民主的主体、对象和范围。协商民主的主体要由执政党扩展到国家政权机关和政府部门，对象要由传统的民主党派扩展到人大、政府、人民团体和人民群众，内容要从传统的政治协商拓展为政治、经济、社会、文化、生态、民生等多领域的协商。要创建把民主协商纳入决策程序的具体制度和工作机制，丰富和发展协商民主的具体形式。
【关键词】：协商民主；制度化；执政党；人大；政府；人民群众
党的十八大报告第一次明确提出要“健全社会主义协商民主制度”[1]26，“完善协商民主制度和工作机制”[1]26，并紧紧围绕协商民主的主体和对象、协商民主的内容、推进民主协商的平台和操作程序，提出了一些新思想、新观点、新论断，值得我们深入研究。
一
协商民主是中国共产党的优良传统。早在抗日战争时期，中共同国民党和各民主党派就组织动员全民族抗战问题，进行了广泛的民主协商。在民主建国过程中，中共同各民主党派和党外民主人士充分协商，达成了高度的共识。第一次全国政治协商会议的召开，为新中国的成立奠定了可靠的基础。建国后，协商民主的优良传统得到进一步发扬，共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为中国政治发展赖以依存的基本制度之一，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。
协商民主制度是符合中国国情的民主制度。中国的社会政治制度和政治体制与西方国家不同，中西方政治文化传统也存在很大差异。与之相对应，中西方在民主制度以及民主表现形式方面呈现出不同的特点。竞争性是西方民主的一个突出特点。在西方国家，政党之间为了争取执政要进行激烈的竞争，这其中，充满互相攻击、谩骂，也不乏相互勾结、尔虞我诈。在西方国家的议会选举中，参选人相互争斗、互不相让，不遗余力地抬高自己、贬低别人。同样，在地方的选举和各级官员的任用中，也充满了竞争。在西方，民主就意味着竞争，竞争贯穿了民主的全过程。在一定条件下，合理的竞争体现了民主，然而过度竞争却破坏了民主的氛围，恶化了民主的环境，丑化了民主的结果。过度竞争性的民主，不可避免地要导致社会的分裂、政党和利益集团的对立，从而影响社会的和谐发展。中国特色社会主义民主政治制度的一个突出特点，是竞争性民主与协商民主的相互结合。这种制度主张通过民主协商达成共识，解决问题，但又不排斥合理而适度的竞争。在民主的一些具体程序上，例如在民主选举中，我们鼓励和支持各候选人之间进行合理的竞争，让选举者通过这种竞争做出更好的选择；在民主决策中，我们也支持和鼓励不同方案之间进行合理竞争，以便决策者们做出最佳选择。协商民主也是对中国“和为贵”传统政治文化的继承和发展。只有人与人之间的和谐、社会的和谐，经济才能发展，社会才会稳定。实践证明，协商民主制度是符合中国国情的民主制度。
发展完善协商民主是彰显中国特色社会主义政治特色优势的重要途径。协商民主是中国特色社会主义政治的重要特色和优势，有必要在总结经验的基础上，进一步发展完善。当前，我国的协商民主主要体现为中共与民主党派的协商，还没有上升到国家民主制度层面，没有扩展到国家权力运行和社会管理的各个领域，无论是协商的主体和对象，还是协商的领域和内容，都有一定的局限性。党的十八大报告广纳群言、广集民智，提出了健全社会主义协商民主制度的指导方针和基本思路，为实现中国协商民主制度化发展，奠定了坚实的基础，创造了有利条件。从整体上看，十八大报告把政党之间的协商民主提升到国家民主制度的层面，给予高度的重视，寄予深切的希望。党的十八大报告第一次明确提出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[1]26。随着协商民主的主体和对象不断扩大，协商民主的内容也会越来越丰富，从治国理政到社会管理，从经济发展、社会稳定、文化繁荣、政治进步到生态文明建设，都将成为协商民主的重要议题。与此同时，协商民主的平台和渠道将越来越广阔、形式越来越多种多样，协商民主的制度化水平也将大大提高、具体制度和操作程序也会越来越健全。在协商民主制度的规范和推动下，执政党、人大、政府、政协、党派团体，以及社会各方面，将实现全方位、多层次的协商民主。中国协商民主制度作为一个完整的体系，将进一步推动中国民主政治积极稳妥地发展。
二
十八大报告要求积极扩展协商民主的主体和对象，推进协商民主多层发展，第一次明确提出要“通过国家政权机关”等渠道“广泛协商”[1]26。我们可以从两个方面理解十八大报告的这一精神。
（一）加强和扩大执政党同人大及其常委会的民主协商
其一，加强执政党与人大常委会就立法和重大问题决定的民主协商。人民代表大会是国家的权力机关，执政党应支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。执政党所提出的修改宪法的建议、关于国家中长期发展规划的建议等，须经人大或人大常委会审议通过才能生效并付诸实施。为了保障审议的顺利进行，执政党要“加强立法工作组织协调”[1]26，加强同人大的相互沟通，尽可能详细地向人大有关方面介绍相关情况，认真听取人大代表和常委会委员的意见并根据这些意见对建议进行必要的修改、补充和完善。
其二，进一步加强在干部选举、任免和监督工作中的民主协商。“党管干部”的原则，是中国特色社会主义政治制度的特点和优势。“党管干部”的原则要和人大及其常委会选举、任免干部以及对这些干部行使监督权有机结合起来。一方面，执政党关于国家和政府主要领导人的人选建议，只有通过人大或其常委会审议通过，才能正式产生。因此，执政党有必要就候选干部的具体情况，向人大特别是常委会进行必要的说明，并认真听取人大代表和人大常委会委员们的意见，对人选进行必要的调整。另一方面，人大及其常委会对干部的监督检查，也需要执政党的支持。为此，需要加强人大常委会与执政党之间的沟通与协商，并逐步使这种沟通与协商制度化、程序化。
（二）加强人大及其常委会同政府、政协及有关方面的民主协商
其一，加强人大及其常委会同政府的协商。政府作为国家权力的执行机关，其工作对人大负责、受人大监督。十八大报告提出，要“加强对政府全口径预决算的审查和监督”[1]26，这项工作要落到实处，必须加强人大与政府的相互沟通与协商。人大依法享有重大事项的决定权，政府制定的国家和社会中长期发展规划、经济和社会发展的年度计划、财政预算计划，以及涉及国计民生的重大项目的立项，都需要人大或其常委会审议通过才能实施。为此，政府有关部门应主动向人大常委会汇报工作，而人大常委会尤其是专委会，也应主动了解情况、发现问题，双方要及时交换意见。
其二，加强人大及其常委会同政协的民主协商。人大及其常委会在行使职权的过程中，可以通过多种形式听取政协、民主党派和党外人士的意见；可以借鉴执政党的做法，定期或不定期地邀请民主党派和党外民主人士的代表举行座谈会，就人大的立法、监督、决定、任免等项工作听取他们的意见。在“两会”召开期间，凡是通过政协向人大提交的议案，人大都要认真对待，并就所涉及的问题及时同相关的政协委员进行沟通，以便形成更加完善的意见，提交人大进行审议。加强人大与政府之间的民主协商，有必要建立健全各项具体的制度，搭建更多的平台，拓展更多的渠道。
三
政府是民主协商的主体，由政府所推动的民主协商是我国协商民主体系中的重要组成部分。各级政府肩负着大量具体繁重的工作，需要处理方方面面的关系，不仅要依靠行政的手段、管理的办法，而且要通过民主协商来有效推进工作。十八大报告强调，要加强以政府作为协商主体，就“经济社会发展重大问题”和“涉及群众切身利益的实际问题”[1]26进行广泛协商，具体来讲：
第一，就经济社会发展重大问题进行民主协商。这方面的重点集中在两个方面：其一，就中央和地方政府所要采取的重大应对措施进行民主协商。随着国内外形势的发展变化以及一些重大事件的发生，中央和地方政府需要及时采取应对措施，以保障经济的发展、社会的稳定和人民的福祉。但政府采取何种应对措施，应在可能的条件下进行民主协商，同有关各方面加强沟通，及时了解情况，获得理解和支持。其二，就中央和地方政府所要进行的重大立项进行民主协商。这里所讲的重大立项，主要指涉及国计民生或地方长远发展的重大项目，同时也包括一些超出正常规划的重大立项。在对重大项目进行论证的过程中，政府方面既要同有关专家学者进行民主协商，认真听取他们的意见，也要同党派团体和群众代表进行民主协商。
第二，就涉及群众切身利益的实际问题进行民主协商。中国正处在经济快速发展和社会转型期，由发展而引起的矛盾和因新旧体制交错而造成的问题比较突出，这类矛盾和问题直接关系到群众切身利益，需要慎重处理。实际工作中，党政主要领导和政府有关部门首先应与关系切身利益的这部分人民群众协商，此外，还应同群众直接推选的代表和该地区的人大代表、政协委员、党派团体的负责人等等进行协商。通过协商，党政一把手能够掌握最新的社情民意，真正了解群众的诉求和利益关切，从而在促进地方经济与社会发展的同时，真正能够改善民生，维护群众的合法权益。
四
建立健全和创新与协商民主相关的具体制度和工作机制，主要包括：
第一，创建把民主协商纳入决策程序的具体制度和工作机制。这些具体制度和工作机制应能够保障“协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性”[1]27。党政领导机关在就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行决策前，都必须进行广泛的民主协商，听取各方面的意见建议，在决策的过程中则更应集思广益，进行充分协商以保证决策的科学化。
第二，丰富和发展协商民主的具体形式。党的十八大报告指出要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”[1]27。以专题协商为例，所谓专题协商，是就某一重大决策、重大立项问题进行的民主协商。这种协商，其主体一般是党政领导机关和实际主管部门，其对象是相关的专家学者和群众代表。由于协商的专题随着实际需要而变化，这种协商带有一定的机动性和临时性，需要使其制度化、机制化，实现协商平台的相对固定和协商渠道的畅通无阻。
第三，积极开展基层民主协商。我国实行基层民主自治制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，这是人民依法直接行使民主权利的重要方式，有必要继续坚持和发展完善。基层民主制度最大的特点是群众自我管理，而由谁来实行管理、怎样进行管理以及自我管理中出现的涉及群众切身利益的问题，都需要通过协商民主来解决。十八大报告第一次明确提出，要“积极开展基层民主协商”[1]27。为此，就需要进一步完善基层民主协商的具体制度和工作机制，实现社区民主协商制度化，使民主协商成为城乡社区工作的重要方式和优良传统。
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].北京：人民出版社，2012.
New Process of the Chinese Consultative Democratic Institutionalization
Li Jingzhi
Abstract: A sound socialist consultative system calls for further expansion of the subject, object and scope of consultative democracy. The subject of such democracy is to be extended from the ruling party to the state organs and government departments. The object should be expanded from the traditional democratic parties and the people's congresses, governments, people's organizations and the masses. The content should expand from traditional political consultation to the political, economic, social field, cultural, ecological and livelihood consultation. We should include democratic consultation in the decision-making process system and working mechanism, enrich and develop specific forms of consultative democracy.
Key words: consultative democracy; institutionalization; ruling party; people's congress; government; masses
