【摘要】: 世界各国政党制度的发展有其内在机理和普遍规律。当代中国政党制度建设应准确把握世界政党制度普遍性与本国特殊性的辩证关系; 以法治精神规范和调整政党制度和政党政治; 借鉴国外成功的政党关系机制, 发挥多党在合作中相互监督和鞭策的作用;借鉴国外政党应对国家政治环境变化以确定自身定位的成功做法。
【关键词】: 政党制度; 法律规范; 关系结构; 运行机制
公共生活的有序状态是人类社会共同体存在、持续和发展的前提和基础, 政治的首要价值目标就是在人类的公共生活中建立起有效的秩序。政治文明的性质规定了政治文明的主题是建立一种合理的公共秩序。政治制度是指人们在政治理念指导下规范政治行为, 以建立公共秩序的政治组织体制、运行机制和运作程序, 政治文明的最终表现形式是制度文明。在当代世界各国,政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位, 因此, 政党制度建设是政治文明建设的重要组成部分。我们所处的时代是政党政治的时代。政党承担着政治发动机的功能, 政党成为国家政治的核心和主体。
每个国家采取的政党制度的类型和模式不同, 相互关系和运行机制不同, 其功能作用发挥的程度也有不同, 但无论采取哪种类型和模式政党制度的国家, 政党对该国的内政外交的基本走向和经济社会的发展都起着决定性的作用。一个国家发展进步的重要条件, 是政党特别是执政党有能力并且较为妥当地处理国家的重大政治关系, 而无论什么性质的国家, 政党关系都是国家重大政治关系的重要组成部分, 政党制度是国家政治制度的核心。纵观17 世纪英国资产阶级革命政党产生以来, 数千个政党面对社会发展这个永恒的主题, 有盛有衰, 有成有败, 剖析它们兴衰成败背后的内在原因, 可以感悟到政党发展规律和内在机理的支配作用。总结政党和政党制度发展过程中的功过成败和利弊得失, 形成人类社会在政党政治问题上共同的政治智慧, 将对我国多党合作和政治协商制度建设提供有益的借鉴。
一、客观认识和准确把握世界各国政党制度的普遍性与特殊性的辩证关系
世界各国政党制度的建立有普遍的规律。政党制度的内容包括一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位、政党同政党之间的关系、政党同国家政权的关系。作为一种运行机制, 政党制度一旦形成便具有相对的稳定性, 它构成了社会各阶级、阶层、集团和个人在政治生活中的一种行为规范, 也形成了一种党际关系体系和运行规则。人们按照这些关系认识政党制度, 按照一个国家主要政党的数量去划分政党制度的类型。但是世界各国的政党制度的普遍性又寓于特殊性之中。世界各国各种类型的政党毫无例外都是根植于本国的特定土壤, 由于每个国家的社会历史发展过程不同, 民族文化构成不同, 社会经济发展水平不同, 世界各国政党制度各有特点,同样类型的政党制度在不同的国家有不同的实现方式和运行模式。同是两党制, 英国是议会制的两党制, 美国是三权分立的总统制的两党制, 执政党的产生方式、政党制度的运行机制、执政党的责任地位、执政党领袖的领导方式完全不同。同是多党制, 意大利是典型的议会制的多党制, 法国是半总统半议会制的多党制, 德国多党制有5%条款的限制, 日本是一党独大、多党并存的多党制。当代俄罗斯实行多党制, 在叶利钦和普京担任总统的时期没有法定的执政党[1]。但无论如何, 执政党力图继续维持执政地位, 反对党期待获得执政地位, 参政党施展才干力图有所表现, 在这些方面世界政党是共通的。现代政党制度体现了民主政治的普适价值与多元世界的国情差异两者之间的冲突与交融, 是价值的普适性和形式的民族性相结合的产物, 成熟的政党制度需要将民主政治的一般原则体现于一定的民族形式之中。
同时, 在政党制度这个相对稳定的架构中,政党和政党政治则具有一定的可变性。政党、政党政治和政党制度产生的时序一般为: 先有政党和政党政治, 两者的发展是同步的, 是不可分割的, 尔后才有政党制度的确立。这是世界各国政党制度建立和运行的普遍规律。因此政党制度的发展的前提是政党的发展, 政党的发展尔后引发政党制度的发展。当代世界各个政党, 都面临着如何去面对新的形势、以什么样的理念和姿态去处理发展变化中的国内外事务的问题。政党的社会基础作为政党的生存土壤, 其范围的大小和力量的强弱, 决定着政党的生命力与影响力。争取尽可能多的社会群体和社会阶层的支持和拥护,是任何渴望求得生存和发展的政党必须首先思考的。凡是执政党都会面临这样一些共同的问题:执政党代表什么人的利益、追求什么样的社会目标、采用什么样的方法治国理政、自身有什么样的能力和应该具备什么样的能力、理论纲领能否与时俱进、能否正确对待自己的历史传统、能否随着经济社会发展和社会结构的变化来把握自己等。因此, 我们不能以自己国家政党制度的特殊性否认世界政党制度发展的普遍规律, 把其他国家的有益经验和成功做法一概斥之为糟粕, 同时也不能以普遍性代替本国政党制度的特殊性, 照抄照搬别国的政治制度和政党制度。
改革开放30 年的今天, 我国社会经济基础和社会结构发生了重大变化, 要求我国的政党制度具有更大的包容性。社会主义市场经济的建立和发展, 所有制和经济体制的重大变革, 使我国社会在一致性增强的基础上出现了多样性发展的趋势。如何适应社会发展的现实需要, 扩大和容纳社会各阶层各团体各方面的政治参与, 把它们的政治愿望和利益诉求纳入我国基本政治制度体系中, 如现有的八个民主党派如何涵盖社会的各方面, 各民主党派既要坚持自己的传统特色基础而面对现实又要防止趋同, 人民政协的界别构成如何发展, 政协的结构功能如何充分发挥, 就成为基本政治制度发展中不可回避的问题。它要求我们在政党制度理论、观念方面进行创新, 在政党制度关系的运行机制、功能作用方面进行创新, 既保证中国共产党的领导地位和作用, 又充分发挥民主党派参政议政、民主监督的作用, 发挥作为其联系界别的政治利益代表的功能。这是一项艰巨的历史任务。任何政治制度的意义都在于充分发挥其“有价值的政治目标的能力”[2]。当代中国的基本政治制度是一种形式、一种载体, 关键在于我们如何通过坚持不懈的政治发展和政治文明建设, 赋予基本政治制度真实的而不是虚假的、实质的而不是表象的人民当家作主的内涵, 从而实现社会各阶层、各界别的政治资源的合理配置。这些都要求我们清醒认识和准确把握世界各国政党制度的普遍性与特殊性的辩证关系。
二、以法治精神去思考对政党和政党制度关系的规范和调整
从世界范围来看, 政党制度的形成是一个渐进的历史过程, 对政党进行法制的规范和调整,是在政党制度的发展过程中逐步产生发展起来的。在19 世纪后期之前, 人们普遍把政党作为一种结社组织, 宪法和法律都有关于结社以及由此形成的社会团体的规定, 所以各国并不在结社法律和社团管理法律之外制定专门的政党法律,来规范和调整政党及其活动。只是到了19 世纪后期, 少数国家才对政党参与选举的条件和程序作出特别的规定, 这就是早期的政党立法。就总体政党制度发展而言, 在第二次世界大战结束前, 全世界除了选举法中有关政党参选的规定,以及针对特定政党的禁止或限制性规定以外, 都还没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度。第二次世界大战后, 由于政党在社会和国家政治中的作用和影响日益增强, 要求政党制度进一步完善, 政党作为政权运转的动力来源和重要元素, 许多国家将政党从一般的社会组织中区别开来, 确立其特殊的法律地位, 使政党的正面作用得以发挥, 负面作用得以限制, 必要的政治秩序得以维护。到21 世纪初, 笔者所能看到的各国宪法中, 包括我国在内的124 个国家的宪法有对于政党的规定。其中不少国家更是在选举法等法律制度方面规定了政党的相关权利和义务, 也有一些国家制定了专门的政党法。由此可见, 用法律精神与价值意义去规范和调整政党的政治行为, 维护社会秩序特别是政治秩序, 成为世界各国政党制度的普遍规律。
当代世界各国对政党实行法律规范主要有以下几种意义: 第一是对政党合法性的认可。确认一个政党是否合法, 是一个国家政治秩序确立的前提。对政党的合法性的认可分为两种模式: 一种是法定制, 国家通过宪法和法律对政党合法地位、成立要件、基本准则、权利义务作出规定;一种是默认制, 它不在立法上对政党进行具体的规定, 而只要相关的政党不违反法律的规定即为合法。默认制也被认为追惩制, 美国就是实行默认制的代表。第二是对执政党地位的确认。执政党主导着一个国家的政治实践和走向, 在国家政治生活和社会生活中起着关键性的作用, 对执政党地位的确认也是各国政治制度和政治秩序建立的前提。各国对于执政党法律地位的确认主要有两种形式: 一种是对执政党获得执政权力的路径进行规定, 这是在两党制或多党制的资本主义国家的做法; 一种是将执政地位直接赋予某个政党, 这是在发展中国家和社会主义国家的做法,一般是通过宪法“序言”的形式, 对国家的历史发展道路和重大社会变革进行回顾, 把执政地位赋予在决定国家历史发展道路过程中和重大社会变革中作出突出贡献的政党, 确认它的执政地位[3]。有执政党, 当然就存在相应的非执政党, 有的国家将执政党之外的政党称为“在野党”, 有的将执政党之外的政党称为“参政党”。相关各国法律在承认执政党地位的同时也确认了非执政党的地位。这样, 各个政党都有法律规范的地位和与之相适应的权利、义务和责任, 对国家政治生活的有序进行提供了法律保障。
当代世界各国对政党进行法律规范的基本形式主要有以下几种, 即宪法性规定、基本法律规定、专项法律规定、选举法规定和宪法惯例。如德国《基本法》第21 条有专门对于“政党”的规定: “政党参与形成人民的政治意志, 可以自由组建政党, 政党的内部必须符合民主原则。”“凡政党的宗旨或党员的行为, 企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党, 都是违反宪法的。”[4]自从德国1967 年制定《政党法》以后, 不少国家竞相效仿制定相关法律, 在对政党的成立条件、遵行原则、活动方式、运行机制等作出规定的同时, 对政党的建立及其活动的限制也作出明确的规定。如《俄罗斯联邦政党法》规定, “禁止建立以进行极端主义活动为目标的政党及其活动”, “不允许根据职业、种族、民族或宗教属性特征建立政党”[5]。禁止其目标或活动是以暴力改变国家宪政秩序或领土完整的政党, 禁止违反刑法的政党, 则是当代民主宪政国家普遍性的规定。这一事实充分说明, 政治的基本制度和政治制度的目标原则确立之后, 政治的具体制度、运行机制、方式方法就必须借助法律的方式来加以固定和贯彻。法律是一个统一整体, 它具有宏观的体制性规定, 也能在微观的具体落实层面提供可遵循的章法。
借鉴世界各国法律规范政党的成功做法, 以法制建设的态度与精神, 去思考、应对我国政党制度发展进程中所遇到的诸多问题与内外挑战,既是国家政治稳定发展的前提, 也是建立社会主义法制国家的基本要求。在我国多党合作和政治协商制度作为国家重要的基本政治制度, 人民政协作为多党合作的机构和场所, 其地位作用在宪法中尚缺乏明确的规定, 也没有专门的法律。在中国特殊的政党政治背景下, 中国共产党领导人民制定法律并组成政府, 国家的法律主要体现执政党的意志。“执政党的政策规章与国家的法律规章一样具有权威性和有效性, 从某种意义上说, 甚至比政府的法规更具有决定性的意义。党中央及领导部门的正式文件和政策, 包括指示、通知、公告、规定、办法、意见、条例、准则、决定等, 以及党的最高领导人的批示、文章、正式讲话等, 与党中央的文件具有同样的权威性,两者一起构成了党的政策规定。”[6] 不容否认,党从根本上规范着中国公民社会的发展方向, 党的政策规定构成了公民社会最重要的制度环境之一。但我们认为, 国家政治生活和政治活动可以依照政策, 依照自身的章程、条例, 甚至可依照执政党的意见和决定, 但核心首先要依照宪法。因为在权利意识和法治观念已经成为公民精神世界一部分的今天, 仅仅依宪法之下的较低位阶的规范执政经常会面临正当性的追问, 而依法执政, 则最具有正当性, 也最有安定性。党的十七届二中全会公报提出: “全面落实依法治国基本方略, 充分发挥社会主义政治制度的特点和优势, 以坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为重点, 推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化, 为党和国家兴旺发达、长治久安提供政治和法律制度保障。”[7]这对以法治建设的精神和价值去思考、去规范和调整政党和政党制度关系具有重大的指导意义。
三、借鉴国外政党成功的政党关系机制,
“多党”之间在“合作”的同时发挥相互监督和鞭策作用
首先, 我们对西方国家两党制和多党制中党际关系应有客观全面的认识。合理借鉴世界政党政治发展中执政党处理党际关系的经验教训, 特别是一些在处理政党关系上比较成功的国家的有效做法, 正确认识与把握我国多党合作中“和而不同”的分际和分寸, 对多党合作制度建设具有重要意义。英国是世界最早产生政党的国家, 英国保守党是世界上历史最长的政党, 有300 年的历史。300 年来英国维持两党制的格局, 其在政党关系方面必然有一些行之有效的成功的做法,有值得探讨值得借鉴的地方。如英国执政党尊重反对党的地位, 反对党可以运用1/3 的议会时间从事质询和政策辩论; 每个议会期保留20 天给反对党, 《英国议会平民院永久议事规则》规定: “每次年会应拨出20 天处理反对党事项,其中的17 天由领衔反对党领袖掌握, 另外3 天由第二大反对党领袖掌握, 这些天里所挑选的事项应优先于政府事项”[8]; 在多数党领导行政和立法的同时, 反对党则实施监督。“反对党的职责就是反对一切事和每一件事”已经是旧时的观念[9]。英国反对党的职责是: 迫使政府公开说明其决策, 充分地批评政府的决策和工作中的问题, 提出自己的一套政策, 培训自己的治国人才, 成为宪政制度中“内在的早期报警器”[10]。反对党不能为反对而反对, 其批评多在政策细节而避免触及重大原则, 在批评和监督执政党时必须提出建设性的替代对策而不走极端。英国保守党作为当代世界历史最长的政党, 撇开它在指导思想——保守主义上的与时俱进不谈, 它在组织建设方面也有一些成功有效的做法。如在协调党内不同意见和处理派别关系问题上, 它一贯注重严明纪律, 党内派别斗争被控制在一定范围之内, 党内能团结一致对外。在扩大党内民主问题上, 为了适应党的发展和民主化历史潮流的需要, 提高政党透明公开、民主化运作的水平, 英国保守党采取了一系列提高党内民主的手段和措施, 如党内领导人通过选举产生。这些做法都是导致英国保守党成为在当代世界历史最长的政党的因素。即使在多党制国家, 也有一个如何处理党际关系的问题。如德国, 2005年底由基民盟和社会民主党合组大联合政府, 这是战后德国历史上第二次大联合政府。在德国历史上基民盟和社会民主党长期以来是竞争对手, 但此时作为执政伙伴, 如何在竞争中保持合作和适度妥协, 维护共同执政的局面, 是当代政党政治中值得研究的现象。还有日本、新加坡等国的政党制度及政党关系等, 关于这些问题的研究在政党研究的学术领域具有开创性的意义。尽管这些政党与我国政党有意识形态的不同与政党地位的差异, 但它们对待对方的理念、相互之间关系的运行机制并不妨碍为我们所参考。
其次, 在借鉴世界各国成功的政党关系机制的同时, 我们不能也不应该忘记前苏联等社会主义国家一党制执政失败的沉痛教训。“十月革命发生后, 苏维埃俄国曾经存在过由多党代表组成的苏维埃、布尔什维克和左派社会革命党人的联合政府”[11]。在1917 年第一次全俄苏维埃代表大会代表以及当选的中央执行委员会委员中, 孟什维克与社会革命党人曾占多数。后来第二次、第三次全俄苏维埃代表大会及中央执委会中, 虽然布尔什维克占多数, 但也还是多党制, 其他党派都合法地存在和活动。在作为中央政府的人民委员会中, 左派社会革命党人有7 位担任了部长级官员。但是从1921 年起苏联在政党制度关系骤起质变, 严行一党制, 一切非布尔什维克政党均被取缔。次年俄共( 布) “十二大”决议, 要求对各种反苏维埃党派和社会革命党以及孟什维克进行镇压。其他政党就此消失, 俄共(布)成为执政党, 也是合法存在的唯一政党。而这种局面是通过“一个党在执政, 而其他政党在监狱”的方式实现的[12]。可以告慰历史的是, 在中国民主革命的历史上, 中国人民曾“以俄为师”, 但非常清醒地拒绝以苏联的“一党制”为师, 才有当代中国的多党合作制度。
四、借鉴国外政党在应对国家政治环境变化方面的经验
国外政党在应对国家政治环境变化以确定自己定位和纲领原则方面也有不少成功的经验。如西欧社会党在应对国家政治环境变化、自己思想理念的不断发展方面经历了四个转变:
第一, 经历了由“体制外力量”到“体制内力量”、再到“制度妥协”的过程。社会党在创立初是一支反对资本主义制度的“外生型政党”,其奋斗目标是要消灭或取代资本主义制度。但是当社会党成为议会党特别是执政党后, 则表示要在认可资本主义制度的前提下, 着眼于对资本主义的批判和改造, 自称是“资本主义病榻旁的医生”。在冷战结束后, 社会党便由批判资本主义制度转向批判资本主义的某种发展模式或思维方式, 如新保守主义或新自由主义的理念与做法。
第二, 经历了由“制度目标” 到“伦理目标”, 再到抽象地谈论公平正义的转变。社会党起初都把建立社会主义制度作为最终奋斗目标。但是随着资本主义的调整变化, 则认为追求制度目标思维过时且意义不大, 因而仅提出“伦理性的社会主义”, 作为凝聚支持者的一面旗帜。进入21 世纪以来, 因为害怕失去众多的中间阶层,西欧社会党更多地把社会主义解释为实现公平、正义这类中性的价值目标。
第三, 经历了从阶级性政党到人民性政党的转变。社会党在前期大都坚定地声明其代表工人阶级政党的阶级属性。在战后特别是西欧多数社会党执政后, 为适应国内外形势的变化, 以德国社会民主党1959 年出台的《哥德斯堡纲领》为标志, 西欧社会党逐渐淡化党的阶级属性, 拓展利益代表的覆盖面, 将自身定位为一个“人民党”甚至“全民党”, 强调不仅要代表劳动者阶层利益, 也要代表中小企业、工商业集团等大多数群体的利益, 淡化党的阶级色彩。
第四, 随着时代的发展, 对基本价值观念的理解更加务实, 更加贴近时代。在社会党发展初期曾强调公平、公正、平等、互助、福利等基本价值观念原则的不可动摇, 把分配的平等、结果的平等和高福利奉为社会主义的核心内容。在凯恩斯主义一再受挫和经济全球化深入发展以及新自由主义的冲击下, 社会党转变思维, 根据形势的变化调整和丰富对社会主义核心价值的理解,强调机遇平等不仅仅是分配的平等, 更突出个人在实现公平问题上的责任, 强调在保证有效率的条件下的公正, 强调积极的可持续的社会福利政策[13]。
从世界各国政党发展一般规律看来, 政党的历史和政党生命力之间存在着正比关系。任何政党能否在国家政治发展中发挥作用, 能否有所建树, 关键在于它们能否适应急剧变革的社会, 能否因势利导, 在意识形态、政策主张甚至自身组织结构体系等方面, 不断地自我革新和发展。政党的变革必然带来政党政治的发展进步, 带来政党制度的发展。
我们既要用智慧总结提炼自己成功的做法为制度, 也要善于综合吸收和借鉴国外政党政治中的成功经验, 并注意在借鉴中不以一个国家一种模式的政党制度为对象。一个国家的政党制度如何发展与何时发展, 能在多大程度和多大幅度上作出调整, 需要审时度势, 谨慎从事, 既不能狂妄自大, 也不应妄自菲薄。当代中国面临着的问题和考验在世界上所有国家中都是没有先例的,中国人要用自己的智慧、用自己的理论解决自己的问题。
注释：
[1] 《俄罗斯联邦政党法》规定: “俄罗斯联邦总统在任期间必须暂时中止其政党党员资格”。总统不仅不属于任何政党, 而且凌驾于一切政党之上。按照俄罗斯宪法, 政府总理并不是像西方议会制国家那样, 由议会多数党领袖担任, 而是总统提名并经议会批准, 出任总理者同是否是议会的多数派没有任何关系。见刘淑春等《当代俄罗斯政党》, 附录一《俄罗斯联邦政党法》, 中央编译出版社2006 年版。
[2] [美]埃尔金、索乌坦编《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》, 周叶谦译, 生活·读书·新知三联书店1997 年版, 第3页。
[3] 比如我国现行宪法, 就是通过宪法“序言”的形式, 对国家的历史发展道路和重大社会变革进行回顾,把执政地位赋予在决定国家历史发展道路过程中和重大社会变革中作出突出贡献的中国共产党, 以确认它的执政地位的。
[4] 姜士林等主编《世界宪法全书》, 青岛出版社1997 年版, 第793页。
[5] 刘淑春等: 《当代俄罗斯政党》, 附录一《俄罗斯联邦政党法》, 中央编译出版社2006年版, 第386页。
[6] 俞可平: 《解放思想与政治进步》, 社会科学文献出版社2008 年版, 第11页。
[7] 《中国共产党十七届二中全会会议公报》, 《人民日报》2008 年2月27日。
[8] 蒋劲松: 《议会之母》附录《英国议会平民院永久议事规则(公事类)》, 中国民主法制出版社1998 年版, 第945页。
[9][10] 蒋劲松: 《议会之母》, 中国民主法制出版社1998 年版, 第365、366- 367页。
[11][12] 李永全: 《俄国政党史———权力金字塔的形成》, 中央编译出版社2006 年版, 第4、276页。
[13] 周淑真: 《世界政党执政兴衰成败借鉴研究》,北京出版社2007 年版, 第233- 234页。
