【摘要】对国家总体政治制度中的部分制度——中国人民政治协商会议认识不到位, 将导致法理定位的虚悬, 降低国家政治制度的运行效率和实际功用。人民政协的界别设置, 为社会各界的利益表达提供了制度保障。人民政协是多党合作的场所, 是国家政党关系的制度体现。人民政协制度与人民代表大会制度纵横交织, 为执政党提供坚实的民意基础。
【关键词】人民政协; 政治制度; 制度精神; 制度价值
国家政治制度具有对共同体成员的活动予以协调和引导的功能。对国家总体政治制度中的部分制度认识不到位, 将导致法理定位的虚悬, 势必降低国家政治制度的运行效率和实际功用。在当代中国, 中国人民政治协商会议(以下简称人民政协)制度即处于这样一种地位。国家对其法律地位的规定同它在国家政治生活中的实际作用、同人民对其之期待尚有不相匹配之处。本文试从两个方面论证人民政协的制度精神与价值。
一、人民政协制度的理论价值
“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”, 在《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》( 1989 年12 月30 日) 中即有明确的规定。从国家基本政治制度的层面认识多党合作和政治协商问题, 已成为当代中国政学两界的共识。若依字面的理解, “多党”以“合作”方式进行“政治协商”, “多党”是“协商”的主体, “政治”是协商的内容与范围。政治是“发生于公共领域的言行互动”[ 1] ( P204) 。当人们把政治作为一个领域来理解时, “与公共性不可分离, 国家或政府处理的事务, 众人共同的关怀, 不同群体争辩的议题”,都具有公共性, 都是政治领域之内的事务。[ 1] ( P280)人民政协是多党以合作的方式而进行政治协商的机构、形式和载体。
所谓制度, 指的是一种做法或组织形式被确定并有与之相适应的机制程序运行的过程, 这一组织形式或做法被社会广泛认可, 社会大众可以根据这个做法或组织, 预期未来结果并建立自己的预期目标, 进而调整自己的取向以及行动。在政治学中, 制度化意味着政治行为者对于自身和其他行为者的行为有明确而稳定的预期。用亨廷顿的话说, “制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。他认为: “任何政治体系的制度化程度都可以根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。”[ 2 ] 人民政协作为一种制度性组织, 其适应性和复杂性可以从它为建立新的国家政权发起、产生和在曲折中发展的历史轨迹所证明, 也可以从21 世纪初中国社会处于多重转型期, 它所提供的协调各方利益、反映社情民意、处理各种矛盾的机制去分析。政治社会环境给政治组织提出的挑战是因时而异的。人民政协从它诞生之日起, 经历过五星红旗从中国人民政治协商会议升起(讨论制定国旗、国徽、国歌, 建立新的国家政权) 的辉煌, 经历了人民代表大会制度建立后的重新定位,经受过“文化大革命”十年动乱的致命性打击, 在改革开放以后重新焕发生机和活力, 至今在国家政治生活中发挥着非常重要的作用。政协组成结构不断发展, 构成政协的界别随着国家社会的发展应时而变, 涵盖了社会的方方面面。这些都说明人民政协能适应社会政治环境的变化, 具有把现代化和改革开放进程中造就的新的社会阶层和社会力量吸纳进国家政治体制中的能力。
概括说来, 一个国家的政治制度应包括以下内容: ( 1) 基本政治制度, 它是一个国家的基本政体结构; ( 2) 根本政治制度, 它体现着国体的性质;( 3) 具体政治体制, 它是基本政治制度在各个领域的具体体现; ( 4) 各种政治运行机制, 这是基本政治制度和各类政治体制的具体运作形式。政治体制和政治运行机制是否健全、完善, 直接关系到政治制度本质能否实现。政治制度是政治文明的载体, 若抛开政治制度建设和完善来谈政治文明建设, 无异于缘木求鱼。
从国家基本政治制度去理解人民政协, 必然涉及两个方面的问题: 一是议会政治, 一是政党政治。议会政治和政党政治是当代世界绝大多数国家存在的普遍现象。当今世界, 议会被绝大多数国家看作是实现民主的基本形式。20 世纪以来,议会政治在伴随着沉重的危机和艰难的改革走过来的同时, 自身也在不断发展。议会政治已不再为欧美国家所独有, 许多发展中国家在取得独立以后根据本国的实际情况和传统影响, 借鉴发达国家的议会形式并有不同程度的取舍改造, 建立了自己的议会。当然, 世界各国议会的名称各有不同, 结构安排也各有特点。根据议会在国家宪政体制中的地位, 即议会与行政机关关系的不同,可以分为议会制议会和总统制议会; 按议会组织结构可以分为两院制议会和一院制议会; 按议会发挥功能的程度和方式可以分为“立法型议会”和“议论型议会”; 还有按照国家社会制度所区分的资本主义议会制和社会主义人民代表议会制。议会政治的类型虽有差异, 但所遵循的制度精神是基本一致的, 如人民主权原则、代议制原则、权力制衡原则、法治原则, 等等。不论什么类型的议会, 都是反映民意的主要渠道, 是政府合法化的源泉, 是实现国家整合的有效形式。与之相联系的是, 议会作为国家政治权力合法化机构, 其权威性必须通过政党政治的运行得以充分反映。政党是现代政治特有的组织形式, 政党的功能在于组织政治参与, 综合不同利益。政党是当代世界绝大多数国家政治的核心和主体, 掌握政权或参与政权, 在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位。没有政党, 现代民主政治则无从实现。从一般意义来讲, 政党在议会中必须有一定席位才能成为体制内的政党, 进而再取得执政党的地位, 即先有国家, 尔后有政党。政党作为阶级、阶层或界别的代表, 是联系国家政权与社会的桥梁。而在中国, 近代历史的发展道路使政党成为国家政权的缔造者, “政治的主体是政党, 政党干预一切, 覆盖所有的领域”[ 3] 。国家民意机关与政党之间特别是执政党之间存在着更为紧密的联系, 国家政治制度建设和体制的发展取决于执政党, 执政党是国家政治进程中决定性的因素。
尽管中外对议会政治和政党政治问题的内涵和理解有所不同, 但人类政治文明的发展有许多共通的规律和价值。我们必须用议会民主和政党政治的一般原理和知识去思考国家基本政治制度, 如果没有议会政治和政党政治, “我们还能不能找到别的更好、更可行、更符合人类现代政治生活特点的民主形式? 如果不能, 那么, 无论代议民主制存在何种缺陷, 经受何种磨难, 它都必然是我们人类政治文明通向未来世界的不二法门”[ 4] 。在我国, 人们也按照议会政治和政党政治的一般原理, 把“人民代表大会”和“人民政协”合称为“两会”。
在分析这一问题时, 我们不能不以其他的国家类似制度作为参考, 虽然我们无意把人大、政协类比为“两院”。事实上, 在当代世界实行两院制的国家, 在两院的地位和作用的制度安排上, 除美国以外, 均不是等量齐观的。如英国、德国、日本和法国, 都是一轻一重的“跛足的两院制”。上院议员的产生, 每个国家都有自己独特的方式, 几乎很难找到两个国家完全相同的方式。英国下院是普选的, 上院则是世袭和英王敕封的。德国的联邦议院议员是普选的, 联邦参议院议员则是各州政府选派的官员担任的。日本众议院议员是普选的, 参议院的议员虽然也是普选产生, 但选区的划分却不同, 众议员按全国划分的30 个选区选出,参议员则按道、府、县选举。法国国民会议议员由普选产生, 参议院议员则通过各省的选举团间接选举产生。它们的共同点是两院议员产生的方式不同。从法理上讲, 两院议员不同的产生方式是力图从不同角度选出代表社会各阶层的代表, 以代表不同群体的利益, 使之发挥不同的作用, 实现比较广泛的政治参与的目的。虽然议员的产生方式不相同, 但它们都是国家机构的重要组成部分,由此实现总体国家政治制度的有机构成。
当代中国政党制度是中国共产党领导的多党合作制度。根据我国宪法, 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展, 中国人民政治协商会议即是实现这一基本政治制度的重要组织形式, 是多党在政治制度意义上合作的唯一载体。所谓基本政治制度, 不是指某个领域、某个方面的具体制度, 而是指在我国政治制度总体架构中关系全局、具有长远的战略地位, 在国家政治、经济和社会各个领域发挥重要作用的制度。新中国就是在中国人民政治协商会议召开的基础上产生的, 多党合作成为新中国国家政权合法性的历史来源和现实基础。合法性是民主政治的重要特征, 在政治发展中应予以必要的关注。
中国人民政治协商会议作为国家基本政治制度的核心成分之一, 在国内政治生活中其政治地位的重要性显而易见。每年3 月的“两会”是国内外瞩目的大事。全国政协开会和讨论的方式与全国人大基本一样, 讨论的同是国家政治生活中的重大事宜, 党和国家最高领导人悉数出席; 而政协比人大提前1- 2天开幕, 易于使大多数人认为“两会”开会相当于国外的议会两院开会。在外交场合, 全国政协接待外国议会参议院或上院代表团来访, 出访时也对口访问外国议会参议院或上院。从中央到地方, 都有所谓“四套班子”的说法,把各级政协视为与党委、人大、政府三者平行的国家机构, 干部配备时特别考虑级别相当。从中央到地方的各级政协负责人均被列入“党政主要负责人”之列, 政协机关的全部工作人员都是正规的国家干部, 政协的办公经费全部由国家财政负担。政协委员定期下基层检查、视察工作, 当地行政机关有义务接待并作适当汇报, 与人大代表下基层检查、视察的情形没有什么两样。《人民政协章程及关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《全国政协委员视察简则》等规范, 已经超出了团体章程的范围, 涉及中央、地方许多国家机关的协助义务问题。各级行政部门对人民政协的提案答复制度等, 都显示出人民政协在国家政治生活中作为建议、咨询机构的独到作用。
可以说, 人民政协是我国社会各党派各方面就国家政治、经济和发展中的重大问题进行民主协商的重要机构, 是反映社情民意、进行利益表达的重要渠道, 是达成共识、形成合力的重要平台。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》( 2006年2月8日) 的颁布实施, 是人民政协发展中的一件大事, 凸显了人民政协在我国政治生活中的重要作用。但是, 人民政协的存在与发展在我国基本没有正式的法律予以制度性保障。人民政协的政治地位是通过政协章程自身定位的, 国家的根本大法《中华人民共和国宪法》对其政治地位尚无专门条款作出明确的规定。2004 年3 月14 日十届人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》序言中, 以叙述性的语言指出: “中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用, 今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中, 在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中, 将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”从政治学的话语看来, 这些规定是必要的, 但还处于宣示性的层面。这不能不影响人民政协作用的发挥, 政协活动表面的宏大和轰轰烈烈有时与实际效果不能成正比, 政协讨论研究议题的宏大和内涵的充实有时与法律定位不能成正比, 政协委员参政议政的热情也有时与参政议政效果不能成正比。在政治生活中, 人们还有意无意地存在着因政协委员通过各界各方面协商产生而忽视人民政协的制度作用的现象, 而政协委员遴选的程序和某种已经落后于时代发展的条款要求也影响到个别政协委员的质量。总的说来, 人民政协目前的状况是: 各党派政治协商规范, 各界别反映社情民意切实有据, 委员们参政议政热烈有序, 民主监督则难以找到有效途径。诸如此类问题的出现都是与人民政协法律地位的虚悬分不开的。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度, 作为一种具有中国特色的社会主义政治文明的成果和载体, 在半个多世纪的曲折发展过程中, 与中国这样超大型、长历史、后发型的社会相适合, 具有内在的合理性和优越性。但也应该看到, 在我们的政治体制方面, 还有许多不完善之处和弊端, 还不能完全适应推进现代化建设和构建社会主义和谐社会的需要。对具有中国特色的社会主义政治制度, 既不能轻易否定和放弃, 也不能止步不前, 只谈优越性而不谈发展。政治制度只有在不断的发展中, 才能使合理的部分得以巩固和发展, 不良部分得以消除或改进。只有在现有的制度获得有效运作的条件下, 社会才有发展的可能, 而社会发展所积累的资源将是制度进一步发展和完善的重要动力。所以, 政治发展的合理价值取向是制度功能的开发,使现有的制度有效地运作起来。中共十六大把社会主义政治文明作为我国社会主义现代化建设的重要目标, 其重大的认识价值和行为价值就在于,促使人们科学地认识和把握现行的政治制度, 坚定不移地为赋予这些制度以实际的内容而努力,从每一个具体步骤和程序上发挥政治制度的功能, 避免政治制度发生形式主义的空转现象。
因此, 对人民政协制度意义的深入理解, 就需要从宪法和法律层面对人民政协的性质、地位和作用, 甚至包括政协委员的产生条件和方式, 给予较为具体的规定。中共十六届四中全会提出了加强党的执政能力建设问题, 党的执政活动首先要依照宪法。因为在权利意识、法制观念已经成为公民精神世界一部分的今天, 仅仅依宪法之下的较低位阶的执政方式经常面临正当性的追问, 而依宪法执政, 则最具有正当性, 也最有安定性。
二、人民政协制度的实践要求
人民政协制度是与实践要求相适应的, 主要体现在:
第一, 人民政协的界别设置, 为社会各界的利益表达提供了制度保障。
改革开放近30 年, 我国社会发生了巨大变化。中共十六届六中全会做出构建社会主义和谐社会的决定, 关注到我们的社会还存在着许多不和谐因素。如劳资关系失衡, 劳资之间的对立与冲突日益显性化; 城市流动人口与城市固定户籍人口之间的利益冲突, 城乡之间发展的失衡; 地区之间的发展差距持续扩大; 物质文明与精神文明的发展失衡; 存在着效率至上乃至唯利是图的倾向, 对市场机制与竞争机制的利用过度化, 导致人与人之间只讲竞争, 少谈合作、互助与互利, 而社会公平与正义并未随着经济发展成为普适性的核心价值追求。自我国改革开放以来, 由计划经济过渡到市场经济, 在这个过程中, 经济生活成为人们一切生活中最基本的需要和基础, 在利益分割的基础上, 分化成多个带有社会界别特点的社会阶层。不管你是否关心政治, 它都与每个人的利益、每个人的生活品质、每个人的精神状态休戚相关。每一个社会阶层都有相应的社会群体特征,处于不同的社会地位、政治地位与经济地位, 这种多元化多层次的社会结构所产生的社会关系、社会问题、社会矛盾日益复杂, 需要多种通畅的利益表达渠道。同时, 经济发展与政治、法制、文化发展存在失衡, 在经济高速发展的同时, 政府对公共事务的治理能力并未得到有效的提升, 民主法制建设仍然滞后于时代的要求。这些情况的出现,究其原因是多方面的, 但是国家基本政治制度的作用在某种情况下没有得到充分有效发挥也是主要原因之一。
任何一个社会都由不同的利益集团组成。每个人的经济、政治与社会地位都不同, 出现矛盾与冲突是正常的。但是, 既然我们生活于同一个社会, 就需要各个利益集团和谐相处。社会的和谐与安宁是每个人幸福的重要来源。问题是如何实现和谐。和谐当然需要道德教育, 一个文明程度高的社会更容易实现和谐。但在任何一个社会中, 实现和谐主要还是靠制度, 用制度来协调不同利益集团的关系。因此, 制度设计要考虑到不同利益集团的利益, 不能以牺牲一个利益集团的利益为代价来实现另一个利益集团的利益。这就是说, 制度要以和谐为目标, 必须体现社会的公平正义。而“和谐社会”恰恰是在承认现实矛盾的基础上提出的, 和谐的社会在于有一个良好的、及时公正地化解各种冲突和矛盾的政治制度。以界别构成为组织特点的人民政协, 集中了中国社会的各民族各党派各团体和海内外各个方面的代表和优秀人才, 所体现的正是社会各界别和各方面的意见要求, 可以为及时公正地化解各种冲突和矛盾提供制度支撑和制度保障。
第二, 人民政协是多党合作的场所——国家政党关系的制度体现。
当代世界政治是政党政治, 政党作为社会联系国家与社会的枢纽、利益表达的工具, 其在政治生活中有着举足轻重的地位。现代国家, 虽然不是每个人都能够影响政治, 但每个人都摆脱不了政治的影响。政党就是汇集不同政治意见、表达不同利益要求的重要形式与工具。现代意义的政党是商品经济发展到一定阶段的产物, 它是由于利益分化形成利益差别, 为了寻求共识, 由具有相同利益的人们组成的组织。近年来世界各国政治频频发生的重大事件中, 无不隐含着政党政治贯穿其中, 而政党政治也因为本身受到的价值冲击、社会挑战而更加引人注目。世界各国的政党制度, 无论什么样的意识形态、组织形式、具体目标、价值取向, 都面临着如何适应社会政治经济发展,如何应对社会不同领域的需求和创建一个更具反映利益有效性的政治系统的挑战。
中国共产党领导的多党合作制具有明显的适应中国现代化所要求的政党关系结构的特点。中国的政党制度由一个核心的党处于领导地位与多党派的共同参与这样两个层次组成, 既不能是多层次的, 也不能是单一层次的。所能提供这两个层次协调于一体的国家组织机构, 就是中国人民政治协商会议。这不仅由于中共和各民主党派有长期合作奋斗的历史, 共同创造了人民政协这一组织形式, 更重要的是新中国成立初始, 人民政协的共同纲领涵盖各党派主张原则, 为中国各政党建立合作关系提供了制度平台。在我国的各种国家机构中, 只有在人民政协, 各党派主要是民主党派可以本党派的组织名义提出建议、提案和发言等, 人民政协为这种合作性政党关系结构的存在和发展提供了制度支撑。
这种合作性的政党关系结构既能发挥不断扩大政治参与的功能, 融合各阶层利益, 又有利于形成统一的意志和团结的力量, 为社会政治参与提供制度化的组织、程序和途径; 既避免了多党制容易造成的政治不稳定, 又可以避免一党制无视社会需求、脱离社会监控而导致严重的内部腐败; 既可体现严格的统一与权威, 又可促进并保障决策的科学化与民主化。这一制度可以很好地解决各种困难和问题, 从容应对来自各方面的挑战。但是, 在现实生活中, 这一套政治制度的优越性并没有充分发挥出来, 八个民主党派在现实生活中的协调与监督的作用尚不彰显, 而参政的情况有时也属于表层的形式, 全部的政治重任还是压在执政党身上。这样, 一方面, 作为执政党的中国共产党的压力增大; 另一方面, 参政党作用没有得到充分有效的发挥, 人民政协的制度价值没有得到具体实现。在中国现实政治生活中, 经济的多元、利益的多元并不可能也不能形成执政党的多元, 中国的执政党只有一个, 即中国共产党。但是多元的利益都需要拥有表达的渠道, 通过人民政协制度、通过各参政党和各界别容纳这些多元的要求,则是中国特色政治制度题中应有之义。
第三, 人民政协制度与人民代表大会制度纵横交织——为执政党提供坚实的民意基础。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度, 人大代表是以地域、按人口比例、直接选举与间接选举相结合产生的, 体现着人民主权原则。如果说人民代表大会是以社会的横向结构为基础, 那么, 人民政协则是以各族各界各党派的纵向结构为依归, 去寻求制度支持的。这种建立在横向结构和纵向结构的相互交织和互为补充的民意基础的政治制度, 从法理上讲, 是可以使我国的政权置于坚实的立体的社会基础之上的。因为政治制度深刻影响着每个人, 不管你是否认识到, 政治、经济乃至法律制度影响着每个人追求人生理想的机会。约翰·密尔在《代议制政府》中认为:政府既是“对于人心有重大影响作用的力量, 也是一组处理公共事务的组织性安排”。一个好政府,首先必须将全国才智之士组织起来, 或至少吸收许多才智之士, “以便对公共事务发生最大的效果”[ 5] ( P29) 。其次, 好政府不只要会做事, 而且更重要的是要有助于增进国民的智识、品德及行动的效能, “培养社会成员 道德的、智力的和积极的品质”[ 5] ( P26- 27) 。简单地讲还要有助于改善人心,培养积极向上的国民。无疑, “两会”的制度功效承担着人们这样的期待。
人民政协与人民代表大会并列为每年一度的“两会”, 成为国内外瞩目和广大民众寄予厚望的盛会。会议期间代表委员们所反映的问题, 关于国计民生和国家重大决策的讨论, 影响所及自上而下, 为社会各界提供了政治参与的良好时机。各种媒体对“两会”的报道, 使“两会”成为传播政治知识、鼓励政治参与、实现政治社会化的重要课堂。关系到芸芸众生衣食住行等切身利益民生问题的各种议论和提案, 为各层各界民众的政治参与提供了制度平台。人们可以在各种媒体开办的多种栏目上发表意见, 参与公共事务的讨论, 使自己原本有局限的观点得以在参与讨论的过程中,转化成为具有公共性导向的意见。在这个过程中, 可以从别人的意见中学习自己看不到的地方和欠缺的知识, 或者可以说服别人接受自己更有理性的看法。参与兼有教育和转化的作用, 可以让一个人领悟并培养沟通、协调、讲理、容忍等公民品德。而这些品德, “既是民主政治所需要的文化, 也是民主政治所能滋养的文化”[ 1] ( P43- 44) 。
20 世纪政治制度的发展给我们很多启示, 促使我们深入思考, 民主政治的运转要依靠制度, 而制度的有效运作要有制度精神。任何政治制度都是一定历史和环境条件下的产物, 它是生成的, 也是创造的, 人创造制度, 制度影响人。而人不能只是消极被动地被制度牵着鼻子走, 社会在发展, 制度要变迁。只有人才能赋予制度以活力, 只有有活力的制度才具有自我调整的能力, 这是制度发展和建设的规律。人民政协作为中国共产党领导的统一战线组织是基于阶级政治和历史演变而言的, 21 世纪人民政协在国家政治架构中制度精神和价值的体现依赖于党的执政方式的转变。
参考文献
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