【摘 要】20世纪末期兴起的协商民主,在弥补传统民主缺陷,提升民主品质方面起到重要的作用,成为世界民主理论和实践的一个热点。中国历史传统中蕴藏比较丰富的协商民主资源,现代革命和建设中创造性地进行了协商民主的实践。在新世纪中国现代化的进程之中,重视和积极发展协商民主,探索协商民主的新形式,并将各种民主形式结合起来,将有力推进社会主义政治文明建设。
【关键词】协商民主; 中国传统;政治协商;政治文明
一、协商民主的世界潮流
协商民主是deliberative democracy的中文译名。deliberative一词的基本含义包括审议、聚集或组织起来进行协商辩论、慎重的商议等内容。Deliberative democracy在中文当中也有一些其他的翻译,如“商议民主”、“审议民主”、“话语民主”等。西方学者从各种角度探讨协商民主的理论内涵。这包括“三说”和“三种形式”。三说指“讨论说”、“教育说”、“民主理想说”。〔1〕三种形式指:“理性的决策形式”、“组织形态”、“民主治理形式”。
协商民主概念出现和流行是最近的事情。1980年约瑟夫·毕塞特( Joseph Bessette)在“协商民主:共和政府的多数原则”一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词。后来伯纳德·曼宁(Bernard Manin)和乔舒亚·科恩( Joshua Cohen)对之进行深入的探讨。20世纪90年代后期协商民主理论引起了更多学者的关注。当代著名学者罗尔斯与哈贝马斯分别涉猎协商民主,则使之逐渐流行起来。然而,协商民主的理论和实践渊远流长。在理论上,当代协商民主源于英美传统的自由宪政主义和德国传统的批判理论。约翰·密尔(John Mill) 、埃德蒙·伯克(Edmund Burke)以及约翰·杜威(John Dewey)都是重要的源头。实践上,协商民主甚至可以回溯到古希腊时期。詹姆斯·菲什金( James Fishkin)认为,“追溯古代雅典民主的起源,我们可以发现其民主制度体现了协商民主的形式”。〔2〕雅典为许多关键的职能而使用了由民众选举的公民协商微观组织。在古希腊的城邦政治中, 500人大会、陪审团制度等都是协商民主的具体形式。
现代政治中充满着协商民主的实践。在法国、德国、意大利等实行多党制的国家通常以执政联盟的形式,通过政党之间的协商进行政治利益协调与政府职位的分配。在议会中通过谈判、辩论、协商、表决等形式进行政策和法律的制定。在总统制国家,总统所在的政党如在议会中不占多数席位,总统决策时往往需要同议会中的多数党进行协商。在半总统制,如果总统与总理分属不同的政党,他们之间需要更频繁的协商。在日本自民党内部不同派系之间的协商对日本政治过程有重大影响。〔3〕政府在制定政策时,往往同社会利益集团进行协商,尤其是奥地利、瑞典等一些欧洲国家十分强调政府同社会利益集团如工会、雇主协会等非政府组织进行协商。过去30年中许多国家开展了一些新的协商民主试验,相继出现了协商设计( deliberative designs) 、协商民调( deliberative poll)等。〔4〕比如, 1987年丹麦由拉斯·卡罗尔(Lars Kluver)首先推动一种协商模式,其邀请12至20位不具专业知识的民众,事前阅读相关资料以了解政策议题,于公开论坛中与专家、议题当事者相互辩论及讨论,最后公布共识观点并提供政府决策参考。
协商民主的兴起有两个重要的原因。(1)协商民主是对传统民主缺陷的矫正。古雅典民主是直接民主。在现代国家中,直接民主很难有效推行,代之而起的是间接的代议民主。而间接的代议民主,尤其是20世纪末期盛行的自由主义民主,存在着不少缺陷。自由主义民主或选举民主过于强调自由而忽视平等。政府与公民之间的直接对话和协商受到了极大的限制。面对日益普遍的不平等、日益明显的文化多元主义,以及逐渐增长的社会复杂性,协商民主是一些政治学家对民主本质进行了深入反思的结果,是对代议制的自由主义民主的一种修正。(2)协商民主具有众多的优点。在协商民主理论中,公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策。科恩指出了理想的公共协商应该遵循自由、平等、理性与合法性的原则。协商是自由( free)的,因为参与者对各种建议的思考不会受到预先规范和要求的权威的抑制,而且参与者将通过协商实现特定决策的事实看成是服从这种决策的充分理由;协商是理性( reasoned)的,因为决定各种建议命运的是理性根据而不是权力。协商中参与各方在实质和形式上都是平等( equal)的。每个具有协商能力的人在协商过程的每个阶段都有平等身份。协商目标是实现理性驱动的共识( consensus) ,即发现对所有承诺根据平等公民做出的自由、理性选择判断结果而行动的公民具有说服力的理由。
二、协商民主的中国资源
中国的政治传统无疑是以封建专制为主要特征,但中国也不乏协商政治的思想资源。在政治文化上,中国传统政治文化的核心价值之一是“和”。儒家推崇“和为贵”,强调“君子和而不同”。“和”的内在精神就是和谐而又不千篇一律,不同而又不相互冲突。从这点看,儒家强调利益主体的多元共存和发展,通过协商达到和谐。当然,儒家的“和”建立在等级制基础之上,并不等于现代协商民主所主张的以明确承认主体间的平等为前提。在政治实践,中国传统政治也有“民本”的因素。强调推行“仁政”,爱民如子,养民、保民和教民。民本政治强调君主要善于接纳人民的建议和批评。孔子曾推崇郑国著名思想家子产,其治国之道就是主张政治需要协商。子产执政期间,鼓励国人议论朝政,允许公众对国家的政策进行讨论、批评和辩论。子产从乡校的议政中了解自己执政的得失,认真听取属下及人民的意见,政府所推行的政策措施,得到人们称道的,就实行,遭到人民反对的,就及时纠正。在政治制度上,中国也有谏议的制度安排。秦汉以后,尽管秦始皇创立的大一统皇帝专制政体成为历代皇朝的定制,但政治需要协商、讨论、辩论和批评的传统,一直为历代皇朝所沿袭。在历代朝廷的官制中,均设有言谏官或言官制度。他们的职责就是不治而议,批评朝政之得失。西汉设谏大夫,负责议论朝政得失,东汉有谏议大夫;唐朝在设置谏议大夫的同时,还设置了专门负责对皇帝进行规谏的补阙、左右拾遗等官职。宋朝又专门在朝廷设置了一个名为谏院的机构,以左右谏议大夫、司谏、正言为谏官,专门负责规谏朝政缺失,谏官可以对大臣和百官的任用、朝廷各部的政策措施提出意见。
中国现代革命中创造了政治协商的民主形式。中国革命充满着激烈的阶级斗争,但是在其进程中也有协商的一面。斗争与协商是辩证统一的,作为中国革命“三大法宝”之一的统一战线主要就是协商。1945年抗战胜利后国共和谈,拟召开政治会议讨论建国方案,当时的国民党首席谈判代表王世杰在“政治会议”中加上“协商”两个字,中国共产党的首席代表周恩来表示接受。这就是旧政治协商会议。旧政协尽管被国民党破坏了,但政治协商的形式却在中国中开花结果。1948年中国共产党发出“五一口号”,倡议召开新政协,很快就获得民主党派和其它民主力量的响应。1949年6月中旬,新政协筹备会召开,全称“中国人民政治协商会议”。在新政协筹备会中,凡属重大问题,都提到会上讨论。而在提出之前,中共事先都和各民主党派和其它民主力量进行协商。中国共产党在中国革命的进程中确立了多党合作和政治协商的组织与制度。政治协商制度体现了中国共产党关于新中国政治体制的深层思考,将协商民主作为重要的民主方式。当代中国政治制度设计中政治协商处于重要位置。中国人大和政协是同时存在互为补充的。中国实行非两院制的人民代表大会制度,同时又存在政治协商会议。中国共产党几代领导人高度重视民主协商。毛泽东指出:“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。”〔5〕共产党应当同党外人士实行民主合作。“要学会和党外人士实行民主合作的方法,善于同别人商量问题。”〔6〕周恩来指出:“新民主主义议事的特点之一,就是会前经过多方协商和酝酿,使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议。”〔7〕“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要地在于事前的协商和反复的讨论。”〔8〕在改革开放新形式下,邓小平指出:“中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论实行互相监督发挥对宪法和法律实施的监督作用。”〔9〕江泽民指出:“中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度是中国的基本政治制度。我们必须充分认识这项基本制度的优越性,把它坚持好、完善好、落实好”。〔10〕
改革开放以来,中国协商民主的存在和发展具有更深的经济、社会、文化、科技的现实基础。〔11〕以公有制为主体的所有制结构和社会主义市场经济,为协商民主发展奠定了经济基础。改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立和不断完善,新的利益阶层、组织群体不断涌现,呈现出经济结构多元化的环境。民主政治形态的发展及其创新必然是与一定的社会经济制度相适应。公有制为主体的经济结构和社会主义市场经济不仅为民主政治的发展创造了相应的物质条件,而且促进了社会主义民主政治进一步发展。各种经济实体有平等的权利和机会表达自身利益要求,通过各种合法途径参与政治。现代社会结构的多元利益分化,使协商民主发展的社会基础不断扩大。随着改革开放的日益深入,经济成份、经济利益、公有制实现形式、社会生活方式、社会组织形式和价值观念的多样化进一步发展,为公民追求和增进合理合法的利益提供了前所未有的广阔空间。协商民主有利于畅通民众政治参与的渠道,扩大有序的政治参与,形成利益的协调与整合机制,缓冲不同利益群体要求,以达成一致和协调。公民和社会拥有广泛社会资源,促使协商民主发展的体制资源日益增长。随着改革开放的不断深入,社会组织包括民间组织数量不断增加。民间组织根植于社会,其最大特点是智力密集、人才密集、信息灵通、运作灵活,其作为国家与社会沟通的渠道的作用日益明显。
三、协商民主的正确定位
协商民主是世界民主的新潮,在中国有丰富的资源,因此,中国在建设社会主义政治文明中,理所当然要重视发展协商民主。建设社会主义民主政治,是中国现代化的奋斗目标。中国的问题不在于要不要建设民主,而在于如何发展民主。中国社会主义制度的建立,从根本上为民主的发展提供了广阔的前景。重要的问题是寻找合适的形式将社会主义民主的实质落实下去。传统中国缺乏民主传统。数千年的封建专制,使民众民主意识不高,或不问政治,或回避政治。民众民主意识的缺失,使得中国在短期内不宜进行高度竞争性的选举制度。因此中国在现阶段引入和倡导协商民主,培育公民意识,积累社会资本,能促使中国民主政治朝着良性的方向健康发展。需要指出的是,改革开放以来中国出现了较明显的社会分层,社会利益出现日益明显的多样性。情况越是如此,越需要通过协商的途径,调整各方利益,调和社会矛盾,建设和谐社会。
然而,对协商民主的估计也要恰如其分,不能过高。第一,选举民主是根本。选举是民主合法性的基础。至今在世界范围内,选举民主没有过时,对民主后发国家更是如此,选举还需要完善和加强。从西方民主的发展来看,选举民主在先,协商民主在后。或者某种意义上,协商民主是建立在选举民主的充分发展基础之上。成熟的协商民主体现的是多元主义,是在一个稳定的良好运转的民主环境下的政治竞争。能够达到这个状况需要经过多个阶段,比如扩大选举直至实现普选,调和了国内政治矛盾达到制衡的宽容,如此才能形成和谐下的政治竞争。如果连基本的选举民主都没有实现和完善,那么就缺乏建立各个利益团体上的协商民主的基础。第二,协商民主自身也有局限。众多学者指出了这个方面的问题。科恩曾提出理想的公共协商应该遵循自由、平等、理性与合法性的原则。但这些理想的条件达不到,协商民主受到四个方面的质疑,既偏狭的( sectarian) 、无条理的( incoherent) 、不公平的( unjust) 、不恰当的( irrelevant) 。比如平等问题,现实社会中存在着巨大的分化和不平等,协商过程中可能为权势群体所把持和支配。比如共同的政治旨趣问题。由于现代居住方式的变化、社会关系的淡薄、交往的表面化与交往稀小,参加协商的群体缺乏共同的焦点,这样就增加了通过对话解决或作出决策的难度,不容易达成一致性的意见。
要大力完善和丰富协商民主的形式。第一,完善政协协商制度。毫无疑问,人民政协是中国协商民主的经典形式。人民政协作为中共领导的多党合作和政治协商的重要机构,是社会主义政治文明的重要体现和有机组成部分。人民政协体现的多党合作关系,既能使执政党经常听到来自民主党派的意见,又便于发挥民主党派的参政作用,有利于长期共存和互相监督;人民政协实行的民主协商方式,既能够反映多数人的普遍愿望,又便于吸纳少数人的合理主张,更能体现人民当家作主的权利;政协人才荟萃、智力雄厚,既能集思广益,反映民意,又能建言立论,集中民智,有利于求同存异,增进共识,增强决策的民主性和科学性。第二,创造其他协商形式。对协商民主理解不能只限于政协制度,而要探索更多的形式。中国一些地方和部门探索多种协商民主的应用。诸如立法协商,在人大立法过程中的协商地方人大立法过程中的协商;听证会协商,在地方行政决策中以听证会的方式听取意见,近年来这已经在全国范围内开始盛行;另外还有乡村地区的“民主恳谈会”等。应该说,协商民主发展空间很大,在人民群众生动的社会实践中必将创造出更多的形式。第三,培育协商民主的基础。协商民主的有效开展,需要相应的条件。公民的民主素养与民主能力是协商民主发展的关键性条件。加强公民教育,塑造负责任的公民,有利于协商民主的成长。要为公民依法参与政治生活提供了良好的条件,通过有效参与政治生活,逐步培养公民的民主与法制观念,提高责任感以及理智的政治判断能力。要完善协商的具体机制,努力设计和建构一套公共协商的制度、程序,规范协商过程,确保讨论和协商的有序。
中国社会主义政治文明建设要将协商民主与选举民主等形式的相互配合。民主的形式是多种多样的,而不仅仅是选举、投票这一种形式。人类社会早已创造了民主的多种形式,协商民主就是其中的一种重要形式。在选举、投票这种民主形式不能有效实行的地方和时候,协商民主的形式就起着重大的无可替代的作用。在中国,协商民主渗透到政治社会生活的方方面面,体现在从基本政治制度到政治运行机制等多个层次。从国家形态的民主看,人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度,是协商民主的现实政治制度基础。在政治运行机制上,按照民主集中制原则,实行民主协商和多数表决相结合,体现了民主协商、民主监督与民主决策的关系。社会主义民主的本质是人民当家作主。不同的民主形式,各有所长,又各有所短。在不同的场合,不同的条件下,依照能使人民当家作主的本质要求,选择适当的民主形式。
注释:
〔1〕吴士余:《传统民主范式的重构》,《文汇读书周报》(上海) , 2004年8月16日。
〔2〕詹姆斯·菲什金:《协商民主》,陈家刚. :《协商民主》,上海三联书店, 2004年,第24页。
〔3〕朱勤军:《中国政治文明建设中的协商民主探析》,《政治学研究》(北京) , 2004年第3期,第58 -67页。
〔4〕卡罗琳·亨德里克斯:《公民社会与协商民主》, 陈家刚:《协商民主》,上海三联书店, 2004 年,第134 - 135页。
〔5〕〔6〕《毛泽东选集》(第3卷) ,人民出版社, 1991年,第808 - 810、1062页。
〔7〕〔8〕《周恩来统一战线文选》,人民出版社, 1991年,第129、134页。
〔9〕《邓小平文选》(第2卷) ,人民出版社, 1994年,第187页。
〔10〕江泽民:《大力加强党的统一战线工作为完成新世纪宏伟任务服务》,《人民日报》, 2000 - 12 -5。
〔11〕林尚立:《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》,《学术月刊》, 2003年第4期,第19 – 25。
